來源：中國環(huán)境報
【導(dǎo)讀】當(dāng)前，我國環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)正處在由政府資金為主向投資主體多元化的轉(zhuǎn)變過程中，不論是通過環(huán)境損害評估制度來落實“污染者付費(fèi)、專業(yè)化治理”的理念，抑或是通過PPP模式來整合社會資源、增強(qiáng)公共服務(wù)供給能力，都迫切需要開展污染場地修復(fù)項目經(jīng)濟(jì)分析研究。
目前，我國各地雖然已經(jīng)完成了數(shù)百個污染土壤和地下水修復(fù)工程，但尚未形成規(guī)范運(yùn)作的環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)。表現(xiàn)之一就是市場化機(jī)制不完善，投資過度依賴于政府，且資金利用效率較差，各個層面的市場參與者僅能依靠非常初步的工程經(jīng)濟(jì)分析手段進(jìn)行決策。
而在國外成熟的環(huán)境修復(fù)市場，許多成熟的經(jīng)濟(jì)分析方法、成本管理工具和工程投資估算系統(tǒng)被引入環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域，使得業(yè)主和政府部門在做決策前就能了解其背后相應(yīng)的成本，從而提高工程投資的合理性和使用效率。這種對修復(fù)工程費(fèi)用的合理評估和綜合把控，是產(chǎn)業(yè)走向成熟的一個重要標(biāo)志。
當(dāng)前，我國環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)正處在由政府資金為主向投資主體多元化的轉(zhuǎn)變過程中，不論是通過環(huán)境損害評估制度來落實“污染者付費(fèi)、專業(yè)化治理”的理念，抑或是通過PPP模式來整合社會資源、增強(qiáng)公共服務(wù)供給能力，都迫切需要開展污染場地修復(fù)項目經(jīng)濟(jì)分析研究。
?建立修復(fù)項目投資估算規(guī)范，合理確定工程投資
修復(fù)項目的成本構(gòu)成存在自身特點，不同于其他環(huán)保工程或市政工程。如果缺少適用的投資估算指標(biāo)，會帶來較大的投資風(fēng)險
一個污染場地修復(fù)項目的費(fèi)用通常包括場地調(diào)查與評價、修復(fù)方案可行性研究、修復(fù)方案設(shè)計、小試與中試、進(jìn)場與出場、修復(fù)工程施工、氣體收集與控制、系統(tǒng)運(yùn)行與維護(hù)、采樣測試與驗收整個過程中的所有成本。修復(fù)項目的成本構(gòu)成存在自身特點，不同于其他環(huán)保工程或市政工程。
由于我國目前尚沒有國家或省級、行業(yè)主管部門頒發(fā)的相應(yīng)計價依據(jù)和辦法，難以滿足建設(shè)單位編制項目建議書和投資估算的需要。對于各級財政資金支持的污染場地修復(fù)項目，如果缺少適用的投資估算指標(biāo)，就會帶來較大的投資風(fēng)險。
此外，我國環(huán)境修復(fù)行業(yè)總體處于起步階段，各市場主體對修復(fù)成本合理區(qū)間的理解往往存在著很大的差異，容易出現(xiàn)不負(fù)責(zé)任的低價搶標(biāo)行為，更會損害各方利益及行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，有必要制定一套適合我國污染場地修復(fù)行業(yè)現(xiàn)狀的工程投資估算規(guī)范，有效規(guī)范招標(biāo)單位發(fā)包行為和市場有序發(fā)展，促進(jìn)建設(shè)單位提高項目管理水平。
以美國為例，在環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中逐漸完善了投資估算的編制流程和方法。美國環(huán)保局早在1987年就發(fā)布了首個用于指導(dǎo)修復(fù)工程概預(yù)算的《修復(fù)項目成本核算程序手冊》。2000年美國環(huán)保局和陸軍工程兵團(tuán)針對超級基金項目聯(lián)合編制了《可行性研究階段的概預(yù)算編制導(dǎo)則》。
導(dǎo)則詳細(xì)規(guī)定了在場地調(diào)查和可行性研究階段如何編制投資估算，并給出了清晰的成本構(gòu)成清單、樣式案例、資料來源等，以加強(qiáng)概預(yù)算的一致性、完整性和準(zhǔn)確性，是超級基金項目多方案比選、優(yōu)化設(shè)計、合理確定投資估算的基礎(chǔ)。
在對已經(jīng)完成的污染場地修復(fù)項目分析和總結(jié)的基礎(chǔ)上，美國還開發(fā)了多個污染場地修復(fù)工程概預(yù)算的系統(tǒng)或工具。最早開發(fā)的修復(fù)工程概預(yù)算系統(tǒng)是RACER系統(tǒng)，被廣泛用于數(shù)千個北美修復(fù)項目以及部分歐洲和亞洲項目中。
此外，還有美國軍方FUSRAP項目開發(fā)的CTC環(huán)境修復(fù)概預(yù)算系統(tǒng)等，為各級政府控制污染場地修復(fù)方面的財政預(yù)算提供了很好的工具。出版社每年還發(fā)行一套《環(huán)境修復(fù)成本：單價》叢書，作為污染場地修復(fù)工程概預(yù)算的實用手冊。
?形成標(biāo)準(zhǔn)案例庫，準(zhǔn)確評估修復(fù)技術(shù)的經(jīng)濟(jì)可行性
目前的研究缺少成本構(gòu)成分析，缺少規(guī)范的工程量清單和成本構(gòu)成項，對具體項目的指導(dǎo)性較差
近幾年，我國在污染場地修復(fù)技術(shù)領(lǐng)域發(fā)展很快，自主研發(fā)或引進(jìn)了許多修復(fù)技術(shù)和設(shè)備，并完成了眾多的產(chǎn)業(yè)化示范工程。同時有學(xué)者對這些工程的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行總結(jié)，從經(jīng)濟(jì)可行性角度對項目進(jìn)行分析和評價。
然而，目前的研究工作尚存在一些局限性：
一是沒有充分考慮場地初始污染程度、修復(fù)目標(biāo)與場地水文地質(zhì)條件等可能大幅影響修復(fù)成本的因素，統(tǒng)計結(jié)果得到的多是綜合單價，缺少成本構(gòu)成分析，對具體項目的指導(dǎo)性較差;
二是缺少規(guī)范的工程量清單和成本構(gòu)成項。各來源得到的數(shù)據(jù)是基于不同研究目的、不同統(tǒng)計方法、不同案例背景下得出的，導(dǎo)致研究結(jié)果差異很大，最低和最高單價相差逾十倍，對指導(dǎo)其他工程投資估算帶來很大的不確定性;
三是數(shù)據(jù)多數(shù)來源于中試或參考國外工程案例，較少為商業(yè)化修復(fù)工程案例，并且未考慮單位成本的規(guī)模效應(yīng)。
對此，可借鑒歐美等發(fā)達(dá)國家的做法。為了進(jìn)行修復(fù)技術(shù)的經(jīng)濟(jì)可行性分析，美國聯(lián)邦修復(fù)技術(shù)圓桌會議建立并維護(hù)了一個修復(fù)項目案例數(shù)據(jù)庫，制定了項目成本管理和記錄匯報的規(guī)范，目前已收錄了超過428個項目，并提供其基本的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，如各單項單位工程的總價和綜合單價等，還為數(shù)百個案例編制了成本和效果評價報告(costperformance.org)。
此外，依據(jù)《資源保護(hù)與恢復(fù)法案》所完成的所有修復(fù)項目都已將綜合單價公布在聯(lián)邦政府網(wǎng)站中(www.data.gov);美國陸軍工程兵團(tuán)開發(fā)了一套在線的HCAS歷史成本數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，用于收集和保存修復(fù)項目的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。
在歐洲，監(jiān)管者、咨詢公司和承包商們共同建立了工業(yè)污染場地所有者網(wǎng)絡(luò)(www.nicole.org)，超過11個歐洲國家的案例和成本數(shù)據(jù)在這個數(shù)據(jù)庫中得到匯總和分析。這些基礎(chǔ)工作值得我國行業(yè)主管部門借鑒并組織開展。
?合理測算投資規(guī)模，為政府決策提供依據(jù)
美國重視成本在修復(fù)方案決策中的地位，采用方案優(yōu)化和成本管理等手段進(jìn)行控制，總投資因此節(jié)省75%
各級政府在環(huán)境治理規(guī)劃中需要對污染場地修復(fù)的投資規(guī)模進(jìn)行測算，并作為決策的依據(jù)。例如《湘江流域重金屬污染治理實施方案》需要解決湘江流域的201個歷史遺留污染治理項目，計劃投資285億元。在治理修復(fù)規(guī)劃制定時就需要通過合理測算，判斷每個項目投資完成后能否達(dá)到治理目標(biāo)。
正在編制的《土壤污染防治行動計劃》也面臨同樣的難題。所以，亟須探索適合我國現(xiàn)狀的修復(fù)工程經(jīng)濟(jì)評估模式，否則在大干快上的產(chǎn)業(yè)背景下，容易出現(xiàn)錢花了、但沒效果的現(xiàn)象。
美國在其污染場地修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展初期經(jīng)歷過這方面的教訓(xùn)。從1980年超級基金法案通過后，每年征收約15億美元的專項環(huán)境稅，美國國會和民眾普遍對當(dāng)時已掌握的修復(fù)技術(shù)和資金規(guī)模非常樂觀。到20世紀(jì)90年代中期，政府、大學(xué)和企業(yè)一致認(rèn)為花費(fèi)了過多的資金，卻完成了太少的污染場地治理工作，而場地所有者們?nèi)匀幻媾R巨大的財務(wù)風(fēng)險，原有體系明顯出現(xiàn)了問題。
隨著超級基金稅在1995年授權(quán)到期，國會沒有批準(zhǔn)繼續(xù)征收這個專項稅，改為每年財政撥款約12億美元，而國會中關(guān)于修復(fù)資金是否得到有效利用或是否需要增加投資的激烈爭論從來沒有停止過。在20世紀(jì)90年代中期，美國環(huán)保局實施了被合稱為“超級基金行政管理改革”的62次改革，并在1996年發(fā)布文件《成本在超級基金修復(fù)方案決策中的地位》。
在這個重要轉(zhuǎn)變中，污染場地業(yè)主開始通過方案優(yōu)化和成本管理的手段對修復(fù)費(fèi)用進(jìn)行直接控制，環(huán)境咨詢公司和工程承包方也開始在越來越激烈的市場競爭中提升成本管理能力。有報告顯示，美國污染場地修復(fù)產(chǎn)業(yè)總投資因此節(jié)省了75%。
?提升價格管理水平，滿足PPP模式提出的更高要求
政府需加強(qiáng)投資成本監(jiān)測，明確經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、投資概算構(gòu)成、投資回報方式、價格確定及調(diào)價方式、財政補(bǔ)貼等核心事項
有數(shù)據(jù)顯示，目前我國環(huán)境修復(fù)資金有超過75%的比例是由政府支持的。在財稅體制改革加快、財政收入放緩的現(xiàn)狀下，必須探索形成多元化、可持續(xù)的資金投入渠道。
黨的十八大以來，政府提出使市場在資源配置中起決定性作用，積極推廣政府和社會資本合作(PPP)模式，與社會資本建立起利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。這不僅能夠提高污染治理的產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化程度，同時有助于拓寬環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域的投資渠道。
PPP模式的實施首先對政府的價格管理水平提出了非常高的要求，政府需要進(jìn)一步加強(qiáng)投資成本監(jiān)測，明確經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、投資概算構(gòu)成、投資回報方式、價格確定及調(diào)價方式、財政補(bǔ)貼及財政承諾等核心事項。PPP項目往往會跨越幾十年，需要設(shè)計合理的投資回報機(jī)制，既要給社會資本留有一定的盈利空間，又要防止國有資產(chǎn)流失。
一方面，只有建立一定的修復(fù)項目價格評估規(guī)范，才能化解地方政府上馬PPP項目的顧慮。另一方面，要求社會資本必須對本單位工程成本、資金成本和利潤水平進(jìn)行認(rèn)真分析、統(tǒng)籌考慮，精心選擇施工方案，合理控制現(xiàn)場費(fèi)用和各項施工技術(shù)措施費(fèi)用，以求使自己的行業(yè)發(fā)展優(yōu)勢和綜合實力水平轉(zhuǎn)化為競爭中的勝勢，以此帶動各修復(fù)企業(yè)整體實力與服務(wù)水平的綜合提升，不斷促進(jìn)整個產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。
上一條
