中國特色社會(huì)主義建設(shè)中的土壤環(huán)境保護(hù)策略研究
張紅振1 陸軍1 孫寧1 丁貞玉1 董璟琦1* 駱永明2
1.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院；2.中國科學(xué)院煙臺(tái)海岸帶研究所
摘要：當(dāng)前土壤污染防治形勢(shì)嚴(yán)峻、需求迫切、基礎(chǔ)薄弱，任重而道遠(yuǎn)。土壤環(huán)境保護(hù)工作事關(guān)全面小康社會(huì)的順利實(shí)現(xiàn)和中國特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)成敗，是當(dāng)前以提升環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)境管理策略中任務(wù)周期最長、環(huán)保投資最大的環(huán)境要素板塊之一。當(dāng)前應(yīng)本著范圍有限、目標(biāo)明確、措施有力的原則盡快依托行政手段積累經(jīng)驗(yàn)和打開工作局面，長遠(yuǎn)看土壤環(huán)境管理策略應(yīng)與中國社會(huì)治理現(xiàn)代化的深化改革方向高度一致、一脈相承，必須用發(fā)展的眼光、創(chuàng)新的機(jī)制來遏制土壤污染趨勢(shì)，推進(jìn)修復(fù)產(chǎn)業(yè)，分步實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控、土壤環(huán)境質(zhì)量提升和土壤生態(tài)環(huán)境安全。土壤環(huán)境管理須緊密結(jié)合中國的國情歷史與發(fā)展階段特征，深入研究和妥善處理好土壤環(huán)境保護(hù)中面臨的復(fù)雜社會(huì)問題、科學(xué)問題和技術(shù)、資金等短板，上下結(jié)合做好任務(wù)分解和實(shí)施階段劃分，形成全國土壤環(huán)境保護(hù)工作的施工“一張圖”和戰(zhàn)略“一盤棋”的布局。
關(guān)鍵詞：土壤污染、風(fēng)險(xiǎn)管控、生態(tài)文明
Study on SoilEnvironmental Protection Strategy under Socialism Construction with ChineseCharacteristics
ZHANG Hong-zhen1,LU Jun1, SUN Ning1, DING Zhen-yu1, DONGJing-qi1*, LUO Yongming2
(1.Chinese Academy for EnvironmentalPlanning, Beijing 100012, China;
2. Yantai Institute of Coastal Zone Research,Chinese Academy of Sciences, Yantai 264003, China)
Abstract: Soil contamination preventionand control in China has a serious and urgent situation currently with weakbasis and a long way to go. Soil environmental protection is critical for thesuccesses of building a well-off society in an all-round way and theconstruction of ecological civilization of Socialism with Chinesecharacteristics. It is one of the key environmental protection fields that hasthe longest commission period and the most environmental investment in presentenvironmental management strategies aiming to improve environmental quality asa core task. Administrative means should be used to gather experiences and openup work fields under the principles of targeted aim and scope, clear goals and powerfulmeasures. In the long run, soil environmental protection strategy must be in accordancewith the direction of deepening the reform to build a modern governing societyin China. To restrain soil pollution and promote remediation industrialdevelopment, a view of development and a mechanism of innovation should be usedto achieve the aims of risk-based management, soil environmental qualityimprovement and ecological safety of soil environment step by step. Soilenvironmental management strategy should be closely joint with Chinese history,current reality and development stages, to deal well with the complex socialproblems and scientific and technological shortages during the soil protectionwork, to realize task decomposition and implementation in phases by combiningbottom and up, and to finally form the “one map” in construction and “one gameof chess” in strategy in the processes of national soil environmentalprotection.
Keywords: Soil contamination; Risk-based managementand control; Ecological civilization
基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)青年基金項(xiàng)目（71403097）；世界銀行咨詢項(xiàng)目（7178072）
通訊作者： E-mail：dongjq@caep.org.cn
1 我國土壤環(huán)境保護(hù)策略的研究背景
土壤是地球的皮膚，是孕育人類世界文明的基礎(chǔ)。千百年來，我們對(duì)頭頂星空的仰望，遠(yuǎn)大于對(duì)腳下土壤的關(guān)注。在人類社會(huì)發(fā)展的各個(gè)階段，土地資源一直是最重要的稀缺資源之一，它左右著一個(gè)國家的興衰命運(yùn)，也影響著土地上承載的人居安全和人民福祉[1]。近百年來全世界以化石燃料大量使用為基礎(chǔ)的快速的工業(yè)化過程，劇烈的干擾了幾十億年來地球土壤圈形成的動(dòng)態(tài)平衡，給人類自身環(huán)境安全和生態(tài)環(huán)境帶來嚴(yán)重破壞，土壤污染問題已成為人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中必須有效面對(duì)的重大問題之一。由于很長一段時(shí)間以來對(duì)地方政府和生產(chǎn)企業(yè)的考核和驅(qū)動(dòng)因素主要是當(dāng)期的經(jīng)濟(jì)利潤，對(duì)土壤污染預(yù)防的優(yōu)先級(jí)和監(jiān)管不到位，大量廢棄物和污染物質(zhì)導(dǎo)致土地污染。在工業(yè)化發(fā)展的中期前后，一方面土地污染會(huì)威脅人體健康和生態(tài)環(huán)境安全，妨礙區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，且由于土地污染分布普遍、類型多樣、存在的生態(tài)環(huán)境安全問題突出；另一方面，由于土壤污染的發(fā)生演變過程隱蔽、識(shí)別發(fā)現(xiàn)和治理修復(fù)活動(dòng)的實(shí)踐會(huì)持續(xù)很長時(shí)間，污染土壤的修復(fù)和再開發(fā)活動(dòng)在一定程度上會(huì)反作用于特定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境意識(shí)和社會(huì)行為的變化。
從這個(gè)角度來看，土壤環(huán)境管理與治理修復(fù)其本質(zhì)上更是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的社會(huì)問題，土壤環(huán)境問題的解決，不僅需要調(diào)查方法、修復(fù)工程等硬技術(shù)措施發(fā)展；也需要環(huán)保產(chǎn)業(yè)、投資金融、企業(yè)自律等經(jīng)濟(jì)手段；更需要管理制度、監(jiān)管體系、法律規(guī)范等行政法規(guī)約束手段。綜合來看，土壤環(huán)境管理與水環(huán)境、大氣環(huán)境的污染預(yù)防、源頭治理、監(jiān)測(cè)預(yù)警等不同，會(huì)更多、更持久和更深入的影響到區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公眾環(huán)境利益訴求。在土壤環(huán)境的預(yù)警、調(diào)查評(píng)估、治理修復(fù)、再開發(fā)過程中，由于土地所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等繁瑣復(fù)雜，在土地污染和修復(fù)治理過程中需要協(xié)調(diào)的社會(huì)關(guān)系復(fù)雜；土壤在體現(xiàn)其生態(tài)環(huán)境價(jià)值的同時(shí)更多的承載了土地租賃、土地商品等資源屬性的價(jià)值，經(jīng)濟(jì)杠桿在妥善解決或妨礙土地污染治理和再開發(fā)活動(dòng)中作用明顯；同時(shí)，土地幾乎承載了社會(huì)經(jīng)濟(jì)中所有類型的人類活動(dòng)，土壤污染的防治對(duì)于可持續(xù)發(fā)展、城市景觀和美學(xué)意義重大。
在我國推進(jìn)社會(huì)主義建設(shè)的過程中，由于土壤污染的隱蔽性、累積性特征，土地污染問題一直沒有得到足夠的重視，當(dāng)前不僅面臨約16%的農(nóng)用地不同程度污染問題，還產(chǎn)生了數(shù)百萬塊各種類型的工業(yè)污染地塊。因此，采用馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和哲學(xué)觀點(diǎn)，辯證的看待和分析土壤污染和環(huán)境問題，研究中國實(shí)現(xiàn)全面小康的關(guān)鍵階段土壤環(huán)境管理的法規(guī)、政策、管理、技術(shù)、工程和產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)、投資等機(jī)制和模式的選擇與組合應(yīng)用對(duì)建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明、構(gòu)建綠色發(fā)展理念，化被動(dòng)治理為主動(dòng)防控、變不利因素為有利因素；面對(duì)土壤污染防治這一艱巨任務(wù)，緊緊把握理論自信、制度自信和道路自信，準(zhǔn)確判斷中國土壤污染防治面臨的形勢(shì)，精準(zhǔn)構(gòu)建國家土壤環(huán)境管理的社會(huì)治理模式；構(gòu)建與切實(shí)改善土壤環(huán)境質(zhì)量、推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體現(xiàn)社會(huì)主義制度優(yōu)越、建設(shè)綠色美麗中國整體目標(biāo)相一致的中國土壤環(huán)境管理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略具有重要且迫切的意義。
2 我國土壤環(huán)境保護(hù)面臨的問題和挑戰(zhàn)
2.1 我國土壤環(huán)境污染的嚴(yán)峻形勢(shì)
1978年以來的改革開放，使中國真正走上了通向繁榮富強(qiáng)的道路。近40年左右全球工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，中國這臺(tái)龐大的世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)器一直在努力變革并承載13億中國人的高質(zhì)量生存和福祉利益[2]。新中國成立后，中國工業(yè)從零到有，60余年工業(yè)化大規(guī)模發(fā)展排放的污染物有90%都積累在土壤中。實(shí)踐表明，生產(chǎn)性資源由國家所有并非解決環(huán)境問題的靈丹妙藥，工業(yè)化工程而非生產(chǎn)資料所有制差異是造成土地污染的主要原因。嚴(yán)重的土地污染問題，雖然在不同的時(shí)期可能各有側(cè)重的原因。全國遍地大力發(fā)展能源資源消耗集中的行業(yè)、次生污染排放嚴(yán)重的行業(yè)、相對(duì)低端的工業(yè)制造行業(yè)，且長期不能有效受控的工業(yè)生產(chǎn)環(huán)境是土地嚴(yán)重污染最直接和重要的原因。
2.2 我國土壤環(huán)境管理的工作基礎(chǔ)
面臨著形勢(shì)嚴(yán)峻、規(guī)模龐大和過程復(fù)雜的土壤污染歷史遺留問題，同時(shí)國內(nèi)的土壤污染環(huán)境監(jiān)管和預(yù)防機(jī)制依然沒有有效建立，工業(yè)生產(chǎn)環(huán)境現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管十分薄弱，多年強(qiáng)化前置性審批，弱化后期針對(duì)性監(jiān)管的詬病不僅導(dǎo)致了水、氣、固廢等點(diǎn)源排放問題突出，針對(duì)土壤和地下水等隱蔽性污染問題更是幾乎完全脫離了環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的范疇。中國企業(yè)生產(chǎn)和堆存原輔料的廠區(qū)土壤環(huán)境的監(jiān)管長期處于空白狀態(tài)，企業(yè)長期經(jīng)營生產(chǎn)導(dǎo)致的無組織排放土地污染，大量的在產(chǎn)企業(yè)土壤環(huán)境底數(shù)不清、擬搬遷或搬遷企業(yè)遺址尚未調(diào)查清楚、大量已經(jīng)轉(zhuǎn)換利用方式的歷史遺留污染場(chǎng)地信息缺失等，導(dǎo)致中國污染地塊的發(fā)現(xiàn)機(jī)制和有效識(shí)別任重道遠(yuǎn)。
2.3 土壤環(huán)境管理存在的主要問題
中國“十二五”期間雖然開展了全國尺度的土壤環(huán)境調(diào)查，在國家層面嘗試發(fā)布了土壤環(huán)境管理的制度文件、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，在局部區(qū)域也開展了土壤污染修復(fù)的資金支持和工程示范。但中國的土壤環(huán)境管理仍處于風(fēng)險(xiǎn)管控的初期階段，尚不具備規(guī)范的土壤環(huán)境調(diào)查識(shí)別能力和完整的污染地塊清單、缺少土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)能力，更不具備風(fēng)險(xiǎn)管理決策機(jī)制和框架、高效的污染土地再利用規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制和土地污染信息公開的能力。我們?nèi)圆痪邆湎到y(tǒng)高效的土壤環(huán)境監(jiān)管能力，不掌握土壤污染的清單和名錄，不具備土壤污染修復(fù)的足額資金渠道，土壤環(huán)境修復(fù)的技術(shù)和施工能力依然薄弱。土地污染的預(yù)防和預(yù)警機(jī)制、基礎(chǔ)能力和技術(shù)水平的提高仍需時(shí)日。
2.4 土壤環(huán)境管理面臨的主要挑戰(zhàn)
在全國人民向全面小康這一偉大目標(biāo)邁進(jìn)的關(guān)鍵階段，土壤污染問題已成為不可回避的重要發(fā)展短板。時(shí)至今日，中國仍然缺乏健全而高效的土壤環(huán)境管理法規(guī)和政策體系，基于風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境管控基礎(chǔ)條件短板依然明顯，在各相關(guān)部門協(xié)調(diào)監(jiān)管及土壤環(huán)境修復(fù)監(jiān)管綜合素質(zhì)水平、各級(jí)環(huán)保部門針對(duì)土壤的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)、人員、設(shè)施和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)方面仍需加強(qiáng)和提高[3]。隨著“土十條”的頒布，全社會(huì)又把加強(qiáng)土壤環(huán)境監(jiān)管基礎(chǔ)上的土壤污染修復(fù)看成一塊利益巨大的蛋糕，國有企業(yè)、民間資本、國外咨詢和技術(shù)公司都把目光聚焦到土壤修復(fù)的核心產(chǎn)業(yè)掘金和相關(guān)鏈條拓展領(lǐng)域，一場(chǎng)圍繞著資源爭(zhēng)奪、利益分配、市場(chǎng)瓜分的金融資本主導(dǎo)的商界大戰(zhàn)正在醞釀。環(huán)境管理部門如何有序推動(dòng)中國土壤環(huán)境管理與修復(fù)事業(yè)的健康發(fā)展，利用好手中這把環(huán)境監(jiān)管利劍規(guī)范好土壤環(huán)境管理和環(huán)境修復(fù)行業(yè)的發(fā)展方向，可為全面小康社會(huì)的建設(shè)和來臨做好準(zhǔn)備和鋪墊，是一個(gè)深刻的社會(huì)問題，對(duì)于新時(shí)期牢固樹立五大發(fā)展理念和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要切迫切的現(xiàn)實(shí)意義。
3 有序推進(jìn)土壤環(huán)境保護(hù)工作的主要內(nèi)容
3.1 土壤污染防控工作的關(guān)鍵基礎(chǔ)問題
做好土壤污染的預(yù)防預(yù)警是土壤環(huán)境管理的根本策略。當(dāng)前中國土壤環(huán)境面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)最根本的原因就是在工業(yè)化過程啟動(dòng)時(shí)期，國家、社會(huì)和民眾完全沒有工業(yè)活動(dòng)對(duì)土壤污染防控意識(shí)和工業(yè)化中后期土地資源再利用過程中可能造成的沉重污染治理負(fù)擔(dān)。國內(nèi)外的土壤環(huán)境管理和土地污染修復(fù)實(shí)踐表明，土壤環(huán)境的預(yù)防、識(shí)別和治理修復(fù)三個(gè)階段的工作復(fù)雜度和投入都呈幾何級(jí)增長的水平。因此，遏制和預(yù)防土壤加劇污染的趨勢(shì)是當(dāng)前土壤環(huán)境管理的首要任務(wù)，關(guān)鍵手段是建立符合中國國情的土壤環(huán)境管理與修復(fù)相關(guān)管理模式、技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系，是有序推進(jìn)土壤環(huán)境管理與環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提條件。同時(shí)，要高度重視“十三五”期間國土空間規(guī)劃工業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和入園過程中土壤環(huán)境預(yù)警和預(yù)防機(jī)制的建立，確保工業(yè)化中后期到實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的30余年期間，國土環(huán)境污染的有效控制和再開發(fā)安全。
健全土壤環(huán)境法規(guī)制度是確保土壤環(huán)境安全的基本保障?！锻潦畻l》的發(fā)布和一些省市正在陸續(xù)出臺(tái)的土壤污染防治方案及原則性的技術(shù)規(guī)范雖然可以在現(xiàn)階段有效彌補(bǔ)和推進(jìn)我國土壤環(huán)境管理能力建設(shè)及土壤環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但純靠地方政府發(fā)展利益訴求和中央財(cái)政資金投入難以形成提升國內(nèi)土壤環(huán)境管理水平和釋放土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展活力的長效機(jī)制，同時(shí)更難以形成合理的環(huán)境績效評(píng)價(jià)機(jī)制和高效的資金投入產(chǎn)出效益。因此，建議一方面通過行政手段按照國家宏觀調(diào)控、原則規(guī)定為主，推進(jìn)修復(fù)咨詢服務(wù)、修復(fù)技術(shù)和裝備體系的完善，建立以區(qū)域、流域或省級(jí)環(huán)保部門主導(dǎo)的環(huán)境修復(fù)相關(guān)目標(biāo)值和標(biāo)準(zhǔn)體系。另一方面，將土壤污染防治與新時(shí)期全面推進(jìn)依法治國有機(jī)結(jié)合起來，深刻認(rèn)識(shí)健全和提升針對(duì)性強(qiáng)的土地污染管控的主要法規(guī)政策短板是確保土壤環(huán)境管理工作制度化持續(xù)推進(jìn)的重要基礎(chǔ)，加速推進(jìn)《土壤污染防治法》的出臺(tái)。
提升國家治理現(xiàn)代化水平是解決土壤環(huán)境污染問題的必由之路。做好土壤污染防治工作，是國家工業(yè)化發(fā)展過程中不可逾越的一道屏障，是實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化過程中必須解決的社會(huì)問題。而加強(qiáng)土壤環(huán)境管理和確保土地環(huán)境安全絕非環(huán)境保護(hù)行政主管部門“單打獨(dú)斗”可以解決。土地承載的是經(jīng)濟(jì)利益、人民福祉，也是國家和區(qū)域社會(huì)發(fā)展意志和空間安全的基石。因此，土壤環(huán)境安全也應(yīng)納入國家戰(zhàn)略安全的范疇，除了環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、住建、工信、發(fā)改等政府部門的協(xié)同監(jiān)管防治以外，面對(duì)土地污染的巨大歷史遺留儲(chǔ)備、土壤環(huán)境調(diào)查識(shí)別評(píng)估的繁重任務(wù)、可開發(fā)國土資源匱乏的嚴(yán)重約束以及新型土壤環(huán)境問題的加速呈現(xiàn)，如果沒有科技、工業(yè)、金融、社會(huì)民眾等大量投入和有效參與，就根本無法形成土壤環(huán)境問題的社會(huì)共治體系。土壤環(huán)境問題來源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性矛盾，土壤污染問題的解決仍需要全社會(huì)的有效參與和現(xiàn)代化的國家治理方式[4]。
化解土壤污染防控中的復(fù)雜矛盾可為解決土壤環(huán)境問題提供方法學(xué)理論基礎(chǔ)。截止目前，世界上幾乎所有國家的工業(yè)化工程都產(chǎn)生了嚴(yán)重的土地污染問題。土壤承載了人類排放污染物總量的近90%，在這個(gè)以化石能源支撐的世界文明進(jìn)程中伴隨的土壤環(huán)境污染也是在水環(huán)境和大氣環(huán)境應(yīng)治理受到高度重視后，于20世紀(jì)80年代后才被逐步重視起來[5]。由于土壤污染的監(jiān)管難度、技術(shù)瓶頸和資金缺口，土壤污染的治理和環(huán)境管理一直困難重重。再加上土地資源的稀缺性和區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)杠桿的更多交叉，造成土壤污染防控過程中政府部門、經(jīng)濟(jì)實(shí)體、社會(huì)組織、民眾意識(shí)等相關(guān)方的利益訴求差異，導(dǎo)致土壤環(huán)境污染的矛盾化解變得更為復(fù)雜多樣。因此，應(yīng)用馬克思主義哲學(xué)辯證的觀點(diǎn)進(jìn)行分析，土壤環(huán)境問題是工業(yè)化工程長期積累產(chǎn)生的，發(fā)展中出現(xiàn)的問題仍需要在發(fā)展中解決，可為我國土地污染問題解決的戰(zhàn)略部署、社會(huì)期望和周期規(guī)律分析等提供重要的哲學(xué)理論基礎(chǔ)。
3.2 土壤污染防控工作的具體措施建議
充分利用行政手段快捷高效靶向效應(yīng)強(qiáng)的特點(diǎn)，解決全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)過程中的土壤環(huán)境突出短板問題。面對(duì)當(dāng)前土壤污染的嚴(yán)峻形勢(shì)，尤其是農(nóng)田污染引發(fā)的區(qū)域性農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題，已經(jīng)成為未來五年全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的突出短板之一。行政手段具有管理措施直接到位，管理目標(biāo)靶向明確，專項(xiàng)資金激勵(lì)作用明顯，效果考核督促成效突出等的優(yōu)勢(shì)。在現(xiàn)階段全國土壤環(huán)境調(diào)查基礎(chǔ)薄弱、污染地塊需要快速識(shí)別、土壤環(huán)境監(jiān)管法規(guī)體系不健全和環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)差等情況下，行政手段應(yīng)充分發(fā)揮示范工程措施明確、資金投入保障有力，對(duì)產(chǎn)業(yè)扶持拉動(dòng)能力強(qiáng)等特點(diǎn)，針對(duì)全國土壤污染的典型區(qū)域、重災(zāi)區(qū)域和示范區(qū)域盡快進(jìn)行試點(diǎn)，積極探索，落實(shí)工業(yè)活動(dòng)遺留城市污染地塊、農(nóng)用地土壤污染防控、受污染的礦區(qū)等類型的土壤污染問題解決方案。為推動(dòng)中國特色社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、城市化和工業(yè)化進(jìn)程轉(zhuǎn)變中的土壤環(huán)境安全保障和土壤環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)支撐。
逐步健全土壤環(huán)境保護(hù)的法律制度基礎(chǔ)，確保土壤環(huán)境質(zhì)量安全和污染預(yù)防的長效機(jī)制。全面推進(jìn)依法治國，在土壤環(huán)境領(lǐng)域基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。在盡快構(gòu)建系統(tǒng)的土地污染防控管理政策體系、國家層面的立法和政策規(guī)定、省級(jí)或區(qū)域尺度的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、市縣兩級(jí)一線執(zhí)法監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上，預(yù)計(jì)中國在“十三五”期間會(huì)出臺(tái)針對(duì)當(dāng)前土壤環(huán)境污染趨勢(shì)有效遏制、土壤污染治理修復(fù)、土壤安全風(fēng)險(xiǎn)管控為主的《土壤污染防治法》。而調(diào)整社會(huì)矛盾范圍寬泛，更佳注重土壤環(huán)境質(zhì)量和土壤生態(tài)安全的《土壤環(huán)境保護(hù)法》會(huì)在當(dāng)前及以后一段時(shí)間中國土壤環(huán)境管理道路探索的基礎(chǔ)上制定出臺(tái)。在中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為主要驅(qū)動(dòng)力的背景下，盡早構(gòu)建能夠有效規(guī)范“公權(quán)力”和“私權(quán)利”的先進(jìn)的土壤環(huán)境保護(hù)法律制度體系是填補(bǔ)目前土壤污染預(yù)防和土壤環(huán)境預(yù)警體系幾乎完全空白，確保土壤環(huán)境質(zhì)量提升和土壤生態(tài)安全、文化傳承，支撐社會(huì)可持續(xù)持續(xù)健康發(fā)展的重要基石。
構(gòu)建土壤環(huán)境產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)土壤環(huán)境修復(fù)行業(yè)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和持續(xù)健康發(fā)展。無論是土壤污染歷史遺留問題的解決，還是新型土壤環(huán)境污染問題的預(yù)防，或是防治工業(yè)化新階段土壤污染問題的輪回，都需要土壤環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)揮主體作用。與世界主流的環(huán)境產(chǎn)業(yè)規(guī)模和組成特征相比，中國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)企業(yè)規(guī)模小、技術(shù)水平低、創(chuàng)新能力差、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)問題突出，亟需打通修復(fù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的瓶頸和約束，理化調(diào)整土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)個(gè)組分的比重，制定環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的嚴(yán)格考核機(jī)制，促進(jìn)污染土地的綠色修復(fù)與可持續(xù)發(fā)展利用。與土壤相關(guān)的環(huán)境產(chǎn)業(yè)，包括土壤修復(fù)、土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)、土壤環(huán)境咨詢以及相關(guān)設(shè)備等邊緣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必須以“創(chuàng)新”發(fā)展和“綠色”發(fā)展為主流的趨勢(shì)。隨著新一輪“供給側(cè)”改革調(diào)整，土壤環(huán)境產(chǎn)業(yè)也會(huì)在政府規(guī)制和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中磐涅，這要求我們必須樹立土地利用和環(huán)境修復(fù)綠色發(fā)展新理念，促進(jìn)環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和持續(xù)健康發(fā)展。
健全土壤環(huán)境保護(hù)的社會(huì)治理體系，在社會(huì)主義生態(tài)文明體制中的植入土壤文化建設(shè)的種子。隨著“土十條”的發(fā)布和“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等的發(fā)布實(shí)施，對(duì)土壤環(huán)境保護(hù)上升為我們黨在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的國家意志。面對(duì)土壤環(huán)境保護(hù)的前期薄弱基礎(chǔ)，加強(qiáng)土壤污染治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化稱為當(dāng)前階段的主要任務(wù)。然而，這并不代表土壤環(huán)境污染的預(yù)防預(yù)警和土壤生態(tài)環(huán)境功能的保護(hù)需求并不迫切。生態(tài)文明體制改革中針對(duì)土壤環(huán)境保護(hù)的社會(huì)治理現(xiàn)代化水平高低是決定中國土壤環(huán)境保護(hù)方向和進(jìn)程的決定性因素。當(dāng)前階段我們選擇土壤污染“風(fēng)險(xiǎn)管控”為主線的總體思路，原因是土壤污染迫切形勢(shì)下，現(xiàn)有的制度、技術(shù)、資金和能力水平差的條件下結(jié)合實(shí)際危害和管理訴求分析的折衷選擇。隨著責(zé)任追究體系的逐步健全，以及制度保障、技術(shù)能力、資金保障和監(jiān)管能力的逐步提升，土壤環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度融合以及主動(dòng)預(yù)警機(jī)制的全覆蓋完備體系健全，還需要我們將土壤生態(tài)文化理念根植于中國的社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)體系中[6]。
3.3 推進(jìn)土壤污染防控工作的階段劃分
土壤污染的形成和解決是一個(gè)社會(huì)問題，是工業(yè)化過程中全社會(huì)土壤環(huán)境保護(hù)意識(shí)從無到有，由朦朧到清晰，由被動(dòng)到主動(dòng)的歷史過程。一個(gè)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性劃分一般與土壤環(huán)境保護(hù)的階段性具有較為一致的對(duì)應(yīng)性。我國土壤環(huán)境管理進(jìn)程的最主要決定因素仍然是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的方向和水平。在城市化和工業(yè)化發(fā)展到一定階段，與土壤環(huán)境相關(guān)的食物污染問題、人居環(huán)境安全問題、土壤生態(tài)安全問題以及土壤文化傳承意識(shí)等，仍然需要在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中尋找妥善解決的路徑，土壤環(huán)境污染問題的解決過程，實(shí)際上就是一個(gè)復(fù)雜矛盾體逐步化解和轉(zhuǎn)變的過程[7]。我們嘗試基于現(xiàn)有的理解和信息基礎(chǔ)，把中國土壤環(huán)境管理能力建設(shè)、中國土壤環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展變革、中國土壤環(huán)境安全社會(huì)需求結(jié)合起來分析，將中國的土壤環(huán)境管理劃分為如下幾個(gè)典型的階段并分析其特征（表1）。
①在2000年之前，中國的土壤環(huán)境管理僅停留在為數(shù)不多的幾次土壤環(huán)境調(diào)查上，土壤主要承擔(dān)著農(nóng)業(yè)產(chǎn)量提升和工業(yè)化土地利用的作用，全國上下沒有土壤環(huán)境監(jiān)管的專門機(jī)構(gòu)，土壤污染幾乎全部停留在環(huán)境監(jiān)管范圍之外；
②在2001-2010年，為土壤環(huán)境管理的自發(fā)萌芽階段，這一階段土壤環(huán)境管理的需求已經(jīng)得到社會(huì)的充分認(rèn)識(shí)，國土、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等監(jiān)管部門開始探索土壤污染底數(shù)調(diào)查，土壤污染問題僅在土地再開發(fā)安全出現(xiàn)嚴(yán)重問題時(shí)得到重視；
③在2011-2015年，土壤污染問題在重金屬污染防控等個(gè)別要素和湖南、北京、上海等局部區(qū)域受到重視，社會(huì)開始探索土壤環(huán)境保護(hù)制度，政府部門開始明確監(jiān)管要求，土壤環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)早期階段，產(chǎn)值約30-50億元／年；
④從2016-2020年，國家和地方發(fā)布綱領(lǐng)性文件，土壤環(huán)境保護(hù)成為國家意志，土壤污染的趨勢(shì)初步得到抑制，土壤環(huán)境保護(hù)圍繞“風(fēng)險(xiǎn)管控”這一核心目標(biāo)開展工作，土壤環(huán)境產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，土壤環(huán)境安全基本得到保障；
⑤從2021-2030年，土壤環(huán)境保護(hù)法規(guī)進(jìn)一步健全，現(xiàn)代化的土壤環(huán)境管理社會(huì)治理體系形成，土壤環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展到成熟階段，土壤可持續(xù)安全利用和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量安全成為主流社會(huì)需求和驅(qū)動(dòng)因子。
表1 中國土壤環(huán)境管理的階段劃分表
3.4 現(xiàn)階段土壤污染防治需要深入思考和妥善處理的問題
當(dāng)前行政主導(dǎo)的土壤環(huán)境保護(hù)工作的效率與公平關(guān)系問題。在當(dāng)前我國利用有限的社會(huì)資源，如技術(shù)力量、監(jiān)管能力、資金投入等，逐步解決土壤污染的問題，需要調(diào)研和分析典型區(qū)域土壤污染的歷史、成因、分布、特征和危害途徑，土壤污染的面臨的主要敏感受眾等內(nèi)容的詳實(shí)分析，確保有效的投入來實(shí)現(xiàn)全社會(huì)各階層的“環(huán)境公平”。隨著土壤環(huán)境產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，在土壤修復(fù)掘金的潮流中，一些國字頭的污染大戶，如石化、鋼鐵、冶金、化工等巨頭公司和上市企業(yè)，也逐步拓展修復(fù)板塊和業(yè)務(wù)領(lǐng)域。這些企業(yè)的介入有其正面的作用，也有不利的因素。要做好引導(dǎo)和規(guī)制，提出利用市場(chǎng)功能和規(guī)章制度充分發(fā)揮他們的行業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)并避免權(quán)力尋租的的解決機(jī)制。
工業(yè)發(fā)展歷史與土壤環(huán)境保護(hù)的關(guān)聯(lián)度與有效預(yù)防的問題。土壤污染問題與聚集區(qū)工業(yè)環(huán)境的狀況密切相關(guān)，工業(yè)環(huán)境的綜合管理和意識(shí)水平，是保障土地污染預(yù)防、預(yù)警和高效治理修復(fù)的前提。同時(shí)，工業(yè)環(huán)境一般也體現(xiàn)了全社會(huì)防污控污的基本能力，也是環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)中技術(shù)、裝備和產(chǎn)業(yè)綜合素質(zhì)的一面鏡子，因此考察社會(huì)主義制度下工業(yè)環(huán)境的演進(jìn)與土地污染問題成因的相關(guān)性及影響要素，也是探索后續(xù)如何替代在社會(huì)主義制度下實(shí)現(xiàn)土地污染預(yù)防和高效避免“共地悲劇”的基礎(chǔ)問題之一。另外，中國土地污染的歷史階段、區(qū)域差異、行業(yè)差異、成因差異以及危害差異特征分析，以及中國土壤環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展階段、技術(shù)演進(jìn)、管理機(jī)制等宏觀綜合判斷，是引導(dǎo)、規(guī)制和扶持修復(fù)產(chǎn)業(yè)，從目前占環(huán)保產(chǎn)業(yè)不足1%逐步發(fā)展到環(huán)保產(chǎn)業(yè)60-70%的重要基礎(chǔ)內(nèi)容。
土地管理與土壤污染防控的一體化現(xiàn)代化治理體系構(gòu)建問題。從西方國家的經(jīng)驗(yàn)看，土地污染問題的最終解決，還是要靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步和監(jiān)管機(jī)制逐步健全，而棕地再開發(fā)中的城市規(guī)劃、景觀設(shè)計(jì)和土地價(jià)值回歸則是核心要素。這期間“人”、“社區(qū)”、“城市”的需求和發(fā)展以及價(jià)值認(rèn)同則是棕地能否恢復(fù)生機(jī)的靈魂所在。在上述經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，如何在中國大地上新一輪的城市化建設(shè)中，充分認(rèn)識(shí)到新中國工業(yè)行業(yè)發(fā)展中遺留的工業(yè)地塊和景觀的價(jià)值，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，增強(qiáng)全社會(huì)的認(rèn)同感和歷史遺跡的保留，留下社會(huì)主義早期建設(shè)中遺留工業(yè)產(chǎn)物的美學(xué)價(jià)值，也是值得探討的話題。
土壤環(huán)境管理中體現(xiàn)我國社會(huì)主義土地公有制度優(yōu)勢(shì)的問題。土地共有制度前提下，中國未來發(fā)展階段土地污染的預(yù)防、控制和修復(fù)與西方國家相比較，制度優(yōu)勢(shì)的分析和體現(xiàn)是當(dāng)代環(huán)保人必須科學(xué)回答的問題。如何實(shí)現(xiàn)土地資源永遠(yuǎn)稀缺的基礎(chǔ)上，全社會(huì)福祉的最大化，如何在世界經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展演替中的后工業(yè)化主流時(shí)期，有前序經(jīng)驗(yàn)可以借鑒的前提下，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義制度的相對(duì)優(yōu)勢(shì)是擺在我們面前迫切需要破解的問題。從區(qū)域和城市的空間尺度進(jìn)行分析，基于中國國情，在后續(xù)工業(yè)化和城市化道路中，探索土地污染問題內(nèi)部化的環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境管理學(xué)理論方法，就如何科學(xué)量化及有效規(guī)避土地污染外部性問題；如何分析和保障區(qū)域發(fā)展中稀缺土地資源的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益綜合效益最大化問題；如何充分利用環(huán)境科學(xué)、環(huán)境工程、環(huán)境經(jīng)濟(jì)、環(huán)境管理、區(qū)域發(fā)展、城市規(guī)劃、景觀設(shè)計(jì)等綜合學(xué)科和理論，探索社會(huì)主義全面小康社會(huì)實(shí)現(xiàn)過程中區(qū)域或城市棕地問題的有效解決和可持續(xù)發(fā)展問題展開系統(tǒng)探討是也是當(dāng)代環(huán)保人的歷史使命之一。
4 主要結(jié)論
4.1 實(shí)現(xiàn)全面小康必須有效應(yīng)對(duì)土壤環(huán)境安全問題
我國土壤環(huán)境污染歷史久、底子薄，問題突出，形勢(shì)嚴(yán)峻。然而，土壤污染是工業(yè)化過程的產(chǎn)業(yè)，是特定階段人類社會(huì)發(fā)展和認(rèn)識(shí)環(huán)境規(guī)律的新的發(fā)現(xiàn)。中國特色社會(huì)主義建設(shè)中我們用三十年左右的時(shí)間走完了西方國家?guī)装倌甑墓I(yè)化道路，雖然在工業(yè)制造和污染排放方面具有相對(duì)劣勢(shì)，但也有后發(fā)展的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和環(huán)境污染預(yù)防意識(shí)優(yōu)勢(shì)[8]。在以提升環(huán)境質(zhì)量為核心的“十三五”期間，應(yīng)樹立保護(hù)土壤環(huán)境就是保護(hù)土地生產(chǎn)力，提高土壤環(huán)境質(zhì)量就是提高土地生產(chǎn)力的思想，針對(duì)人民群眾關(guān)心的重點(diǎn)領(lǐng)域，有效應(yīng)對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量改善這一突出短板，集中發(fā)力解決有限目標(biāo)的土壤環(huán)境安全突出問題，是當(dāng)代環(huán)保人不可推脫的責(zé)任和義務(wù)。
4.2 用發(fā)展的眼光正面積極看待土壤環(huán)境保護(hù)問題
土壤環(huán)境治理不是發(fā)展的包袱，土壤環(huán)境保護(hù)也不是發(fā)展的約束，而是新時(shí)期社會(huì)變革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的新的動(dòng)力和增長點(diǎn)。環(huán)保產(chǎn)業(yè)是我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”下的重要經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，土壤環(huán)境的預(yù)警、調(diào)查、修復(fù)等產(chǎn)業(yè)屬于技術(shù)密集度高、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)需求強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)類型。在全面深化改革的新的歷史機(jī)遇期，通過構(gòu)建與國家治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的土壤環(huán)境行政監(jiān)管和土壤環(huán)境產(chǎn)業(yè)體系，綜合運(yùn)用法律、行政、金融、技術(shù)等手段協(xié)調(diào)好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，是妥善解決土壤環(huán)境安全問題的必然和可行的途徑。
4.3 充分挖掘土壤生態(tài)環(huán)境歷史文化內(nèi)涵價(jià)值
中華民族在土壤環(huán)境保護(hù)方面具有悠久的歷史和文化傳承，中國也是世界上唯一具有跨度從熱帶土壤到寒帶土壤類型的國家，豐富的土壤資源孕育了燦爛的土壤文化。土壤除了具有我們熟知的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、環(huán)境功能外，還是最大的生物基因庫和資源庫、全球生物多樣性的根基、碳循環(huán)中的重要碳庫，具有豐富的保存自然文化遺產(chǎn)功能、景觀旅游資源和材料支撐功能。保護(hù)土壤環(huán)境的社會(huì)價(jià)值遠(yuǎn)大于目前我們主要關(guān)注的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人居環(huán)境健康安全。做好土壤環(huán)境保護(hù)工作，對(duì)于提高中國傳統(tǒng)文化和新時(shí)期社會(huì)主義先進(jìn)文化的有機(jī)結(jié)合和提高全社會(huì)的文化自信水平具有重要意義。
4.4 兼顧土壤環(huán)境安全與環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會(huì)公平
由于土壤環(huán)境管理和土壤污染的治理修復(fù)體現(xiàn)的是國家意志以及政府所主導(dǎo)的社會(huì)意識(shí)主流媒體宣傳。土壤污染對(duì)人群健康的危害和土壤生態(tài)環(huán)境安全的社會(huì)管理方向是在有限的科學(xué)認(rèn)識(shí)、信息傳遞基礎(chǔ)上做出的判斷。尤其是現(xiàn)階段政府部門主導(dǎo)的土壤環(huán)境調(diào)查和治理修復(fù)示范階段，應(yīng)慎重選擇土壤環(huán)境保護(hù)先行區(qū)域，合理選擇土壤環(huán)境監(jiān)管和修復(fù)示范項(xiàng)目資金投入，完善土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)調(diào)控機(jī)制和技術(shù)優(yōu)選模式，充分把控現(xiàn)階段土壤污染防治“風(fēng)險(xiǎn)管控”這一核心要求，探索符合重點(diǎn)區(qū)域、典型行業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)特性的工作機(jī)制和發(fā)展模式，確保土壤環(huán)境保護(hù)工作成果符合大多數(shù)人民群眾的利益訴求。
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來源：中國環(huán)境修復(fù)網(wǎng)
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