3月8日，全國(guó)人大常委會(huì)向十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議提交工作報(bào)告表示，2017年，全國(guó)人大常委會(huì)將制定土壤污染防治法，修改水污染防治法，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。3月9日，環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧在記者會(huì)上表示，環(huán)境保護(hù)部將繼續(xù)配合開展大家都關(guān)心的土壤污染防治法起草工作。
早在3月4日，十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議新聞發(fā)布會(huì)上，大會(huì)發(fā)言人傅瑩表示，我國(guó)部分地區(qū)水和土壤的污染問題相當(dāng)嚴(yán)重，全國(guó)人大常委會(huì)現(xiàn)在正在加緊修訂水污染防治法，制定土壤污染防治法。
隨著土壤污染防治專門立法的啟動(dòng)，我國(guó)土壤污染防治的相關(guān)制度也將逐步完善。這項(xiàng)工作目前走到了哪一步？針對(duì)立法過程中爭(zhēng)議較大且亟待解決的問題，本次“兩會(huì)”上又有哪些聲音？記者采訪了代表委員及有關(guān)專家。
土壤污染問題已經(jīng)成為繼大氣污染、水污染之后引起全社會(huì)高度關(guān)注、急需解決的重大環(huán)境問題。
從國(guó)務(wù)院有關(guān)部門進(jìn)行的土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果來(lái)看，我國(guó)的土壤環(huán)境總體上形勢(shì)嚴(yán)峻、不容樂觀，部分地方污染嚴(yán)重。
土壤污染防治事關(guān)人們舌尖上的安全，關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)土壤污染防治工作基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，沒有專門的單行法律，使得各級(jí)政府和有關(guān)部門缺乏有效監(jiān)管的法律依據(jù)，這一問題亟待解決。
去年全國(guó)兩會(huì)，全國(guó)人大環(huán)資委副主任委員袁駟在回答記者提問時(shí)表示，本屆全國(guó)人大常委會(huì)已把土壤污染防治法列入了立法規(guī)劃一類項(xiàng)目，由環(huán)資委負(fù)責(zé)牽頭起草和提請(qǐng)審議。
草案征求意見稿已形成
“我國(guó)針對(duì)土壤污染防治的規(guī)定散見于環(huán)境污染防治、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、自然資源保護(hù)等領(lǐng)域的法律法規(guī)中，缺乏系統(tǒng)性、針對(duì)性?！潦畻l’的出臺(tái)在一定程度上為土壤修復(fù)提供了政策性指引，然而其約束力有限，尚存在監(jiān)督管理力度不夠、相關(guān)部門職責(zé)不明確等現(xiàn)象。就現(xiàn)有法律體系而言，水污染、大氣污染治理均具備了專門的法律規(guī)制，但土壤污染防治立法仍是空白。”全國(guó)人大代表周奕豐日前在接受采訪時(shí)建議，盡快出臺(tái)土壤污染防治法，依法治土，抓住“預(yù)防為主、防治結(jié)合”的核心，優(yōu)化土壤環(huán)境管理模式，嚴(yán)格執(zhí)行“有法必依、違法必究”的獎(jiǎng)懲措施，從法律層面保障土壤環(huán)境。
作為全國(guó)人大代表，全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任、中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)呂忠梅已3次領(lǐng)銜提交關(guān)于制定土壤污染防治法的議案?！皬淖钤缣岢霏h(huán)境保護(hù)法修改，到2012年啟動(dòng)環(huán)境保護(hù)法的修改，我中間提了五六次相關(guān)議案。像去年我提了水污染防治法的修訂、連續(xù)3年提了土壤污染防治法的制定，現(xiàn)在可以看到，這些議案得到了回復(fù)、落實(shí)，進(jìn)到了立法程序中?！?/span>
記者了解到，環(huán)境保護(hù)部自2006年起就成立了《土壤污染防治法》立法起草研究小組，著手啟動(dòng)研究工作。
公開資料顯示，2012年，土壤污染防治立法列入國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃三類項(xiàng)目。2013年，在第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)確立的68項(xiàng)立法規(guī)劃中，土壤污染防治法被正式納入第一類項(xiàng)目（條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案）中。
環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，2013年年底，全國(guó)人大環(huán)資委正式委托環(huán)境保護(hù)部起草草案的建議稿。2014年12月，草案建議稿提交全國(guó)人大環(huán)資委。
2015年以來(lái)，全國(guó)人大環(huán)資委牽頭成立了土壤立法專家組、工作組和協(xié)調(diào)組，制定了立法工作方案，組織召開土壤污染防治立法部門座談會(huì)和專家座談會(huì)，初步形成了征求意見稿草案。
值得注意的是，2016年5月，國(guó)務(wù)院頒布了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全國(guó)土壤污染防治工作的行動(dòng)綱領(lǐng)，“土十條”對(duì)土壤專門立法的進(jìn)程起到了推動(dòng)作用?！啊潦畻l’為立法提供了基礎(chǔ)，而大氣污染防治法和水污染防治法的相繼修改，又為土壤污染防治立法提供了成功經(jīng)驗(yàn)?！比珖?guó)人大代表劉正軍說，土壤污染防治立法時(shí)機(jī)已成熟，具備出臺(tái)條件。
由于土壤污染防治與大氣、水污染防治相比基礎(chǔ)薄弱，全國(guó)人大環(huán)資委還積極推動(dòng)地方性法規(guī)的制定，建議湖南、湖北、廣東、山東、河南、吉林、福建7個(gè)省份先行探索。截至去年，福建省和湖北省先后頒布了土壤污染防治專門立法，并建立起一系列土壤污染防治制度，成為地方開展土壤污染防治工作的主要依據(jù)，一定程度上為國(guó)家立法提供了可參考的建議。
據(jù)全國(guó)人大環(huán)資委法案室主任翟勇介紹，土壤污染防治法草案征求意見稿已經(jīng)形成，目前正在整理相關(guān)意見?！斑@部法律仍然在制定過程中?！彼硎?，土壤污染防治法正按照計(jì)劃有序推進(jìn)，初步計(jì)劃2017年提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。
污染土壤責(zé)任主體如何認(rèn)定？
目前國(guó)家立法仍未頒布，但有關(guān)土壤污染防治的爭(zhēng)論卻持續(xù)不斷。法學(xué)界對(duì)幾個(gè)關(guān)鍵問題存在爭(zhēng)議，主要涉及立法模式及土壤環(huán)境管理模式的選擇、污染土壤修復(fù)目標(biāo)的確定及污染土壤責(zé)任主體的認(rèn)定等。
記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，在所有問題中，爭(zhēng)議最大的是責(zé)任主體問題。
以建設(shè)用地為例，在美國(guó)，法律規(guī)定的連帶責(zé)任非常廣泛，責(zé)任主體不僅包括污染物排放者和排放時(shí)的業(yè)主，還包括這一不動(dòng)產(chǎn)當(dāng)前的業(yè)主、使用人、經(jīng)營(yíng)者，以及危險(xiǎn)廢物制造者、運(yùn)輸者甚至貸款者等。嚴(yán)厲的連帶責(zé)任制度已經(jīng)阻礙了修復(fù)者對(duì)污染場(chǎng)地的再開發(fā)，甚至導(dǎo)致污染場(chǎng)地被廢棄閑置。這種做法在我國(guó)是否適用？
再比如農(nóng)用地，一部分專家達(dá)成共識(shí)認(rèn)為個(gè)體農(nóng)村散戶無(wú)法承擔(dān)土壤評(píng)估、修復(fù)的責(zé)任，但專業(yè)大戶能否承擔(dān)尚無(wú)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。
目前我國(guó)土壤污染修復(fù)的主要模式是“先修復(fù)，再出讓”，修復(fù)資金大部分來(lái)源于政府的財(cái)政撥款，由政府修復(fù)并通過驗(yàn)收之后再進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)?！斑@其中，國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任？如果最后所有責(zé)任都?xì)w結(jié)到國(guó)家的話，可能國(guó)家也承擔(dān)不了那么多?！庇写碇赋?。
武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(zhǎng)、中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)秘書長(zhǎng)秦天寶認(rèn)為，基于我國(guó)土地歸國(guó)家和集體所有的基本土地制度以及歷史遺留污染場(chǎng)地形成原因的特殊性和復(fù)雜性，土壤污染治理責(zé)任主體的認(rèn)定不能簡(jiǎn)單照搬國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)。
“我國(guó)污染場(chǎng)地的治理修復(fù)仍然要堅(jiān)持‘污染者負(fù)擔(dān)’的原則?！彼f，對(duì)于歷史遺留污染場(chǎng)地要具體問題具體分析，對(duì)于能夠找到污染者的還是應(yīng)當(dāng)要求污染者承擔(dān)責(zé)任，對(duì)于因改制或企業(yè)破產(chǎn)關(guān)閉等原因無(wú)法確定污染者的，可以考慮根據(jù)“受益者負(fù)擔(dān)”的原則，由現(xiàn)有的土地使用權(quán)人進(jìn)行修復(fù)?！爱?dāng)然還是應(yīng)當(dāng)建立起一套完整的土壤污染修復(fù)責(zé)任制度，厘清其中各主體承擔(dān)的責(zé)任范圍和責(zé)任情形，才能避免將來(lái)在確定責(zé)任主體時(shí)可能出現(xiàn)的混亂。其中要特別注意考慮政府在不同情形下不同角色主體中所承擔(dān)的責(zé)任?！?/span>
法律協(xié)調(diào)、部門配合等問題待解決
在安徽代表團(tuán)的討論中，記者聽到了這樣的建議，“從國(guó)家層面制定土壤污染防治基本法，確立土壤污染防治的基本原則和基本制度，健全土壤污染防治管理體制，盡快形成頂層設(shè)計(jì)；劃清土壤污染防治有關(guān)部門的權(quán)限和職責(zé)，在一個(gè)部門統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，建立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)各部門之間的分工和協(xié)調(diào)，協(xié)同推進(jìn)土壤污染防治，加快完善土壤環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系。”
湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授李愛年表示，關(guān)于土壤保護(hù)利用，除了土壤污染防治法外還有土地管理法，這使得“一個(gè)事情被人為分開了”。這有點(diǎn)類似于“水法管水量，水污染防治法管水質(zhì)”。在管理機(jī)構(gòu)上，環(huán)保部門和其他部門也是各管一攤。
由于我國(guó)在土壤污染防治方面存在多頭管理、權(quán)責(zé)不清的問題，不利于部門間各司其職、相互配合，因此在土壤污染防治立法過程中，應(yīng)考慮劃清有關(guān)部門的權(quán)限和職責(zé)。有代表建議，在堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)土壤污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管的前提下，要明確和強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)行政主管部門在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤污染防治工作中的作用。
《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中也指出，要加快推進(jìn)立法進(jìn)程，配合完成土壤污染防治法起草工作，并且要適時(shí)修訂污染防治、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)法律法規(guī)，增加土壤污染防治有關(guān)內(nèi)容。即不僅要制定土壤污染防治專門立法，而且要注重與現(xiàn)行立法相銜接。
環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，土壤污染防治法的立法思路之一是“堅(jiān)持協(xié)調(diào)原則”，要處理好與相關(guān)法律法規(guī)的關(guān)系，包括與環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染防治法以及危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例等的關(guān)系，還要厘清與土地管理法、基本農(nóng)田保護(hù)條例、土地復(fù)墾條例等相關(guān)法律法規(guī)的立法邊界，處理好與“土十條”的銜接，以及與地方立法的銜接。
來(lái)源: 中國(guó)環(huán)境報(bào) 生態(tài)修復(fù)網(wǎng)
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