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土壤污染治理是我國(guó)當(dāng)前亟待解決的核心環(huán)境問(wèn)題之一，由于治理過(guò)程中存在復(fù)雜多樣的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，完全依靠政府投入困難重重。環(huán)境侵權(quán)損害賠償?shù)纳鐣?huì)化、環(huán)境治理手段的市場(chǎng)化，將是土壤污染治理，尤其是棕地(城市中高污染、高能耗企業(yè)搬遷后遺留下來(lái)地塊)治理的制度方向。
二十世紀(jì)六十年代之前，美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)對(duì)于因突發(fā)性環(huán)境事故所致的賠償責(zé)任，主要由公眾責(zé)任險(xiǎn)來(lái)承擔(dān)。隨著1969年《國(guó)家環(huán)境政策法》的制定，尤其是1970年《清潔水法》以及隨后《清潔空氣法》、《固體廢棄物處置法》的出臺(tái)，政府環(huán)境保護(hù)力度顯著提升，急劇增長(zhǎng)的環(huán)境污染訴訟使得保險(xiǎn)公司賠付的風(fēng)險(xiǎn)加大。保險(xiǎn)業(yè)在一系列索賠訴訟中，試圖將投保人因過(guò)錯(cuò)或持續(xù)排污造成的環(huán)境責(zé)任排除在公眾責(zé)任險(xiǎn)的保險(xiǎn)范圍之外，但沒(méi)有得到法院支持。為規(guī)避保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)保險(xiǎn)公司紛紛將環(huán)境責(zé)任約定為公眾責(zé)任保險(xiǎn)的除外責(zé)任。
1976年美國(guó)頒布《資源保護(hù)與補(bǔ)償法》，旨在對(duì)有害物質(zhì)實(shí)施全程監(jiān)控，立法授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保署可以要求參與有害物質(zhì)加工、存儲(chǔ)和處理活動(dòng)的企業(yè)提供財(cái)產(chǎn)責(zé)任證明，即證明自己有能力支付泄漏事故產(chǎn)生的清理費(fèi)用和賠償。由于保險(xiǎn)單也是企業(yè)財(cái)產(chǎn)責(zé)任證明的有效方式，立法的強(qiáng)制要求客觀上推動(dòng)了環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的獨(dú)立。
在1980年的拉弗河事件之后，美國(guó)迅速出臺(tái)《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》(即《超級(jí)基金法》)，進(jìn)一步完善了美國(guó)應(yīng)對(duì)有害物質(zhì)損害的追責(zé)機(jī)制。其后，1992年的《公眾環(huán)境應(yīng)對(duì)促進(jìn)法》、1997年的《納稅人減稅法》均對(duì)《超級(jí)基金法》的追責(zé)范圍進(jìn)行了補(bǔ)充，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)隨后得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。
2002年，美國(guó)《小規(guī)模企業(yè)責(zé)任減輕和棕地振興法》明確了棕地開發(fā)中致人損害的賠償責(zé)任。由于該法案以及此前的《超級(jí)基金法》等一系列立法并沒(méi)有明確污染清除后污染責(zé)任的分擔(dān)，但規(guī)定了環(huán)境責(zé)任具有可追溯性，由此給潛在責(zé)任人、場(chǎng)地之前所有者、承租者或者經(jīng)營(yíng)者以及從事治理工作的企業(yè)和人員帶來(lái)了非常巨大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，棕地治理責(zé)任保險(xiǎn)開始成為前述潛在責(zé)任人規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的首要選擇。
為了扶持新興的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展，美國(guó)政府在1982年倡導(dǎo)成立了污染責(zé)任保險(xiǎn)協(xié)會(huì)，并由政府出資成立了第一家專門針對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境保護(hù)保險(xiǎn)公司，該公司受政府監(jiān)管且不以盈利為目的，主要承保范圍包括持續(xù)性、意外及突發(fā)的環(huán)境污染事故和第三者責(zé)任。這一政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)具有很強(qiáng)的專業(yè)性，又以強(qiáng)制保險(xiǎn)作為支撐，較之私人資本具有更強(qiáng)的公信力，受害者的賠付也更有保障，其后美國(guó)環(huán)境保險(xiǎn)市場(chǎng)以每年平均10%到20%的速度增長(zhǎng)，私人資本開始蜂擁而至。
國(guó)際社會(huì)一直將美國(guó)認(rèn)作強(qiáng)制性環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的代表，但事實(shí)上，美國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)主要還是以任意責(zé)任保險(xiǎn)為主，強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)主要存在于《資源保護(hù)與賠償法》規(guī)定的有毒物質(zhì)和廢棄物的處理引發(fā)的環(huán)境責(zé)任領(lǐng)域。
由于《超級(jí)基金法》已經(jīng)對(duì)土地污染治理責(zé)任有明確的規(guī)定，棕地治理責(zé)任險(xiǎn)作為立法的補(bǔ)充，為潛在責(zé)任人避免棕地治理中的環(huán)境責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)提供保險(xiǎn)。另一方面，由于棕地治理項(xiàng)目本身具有獨(dú)特性，治理手段和面臨的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也不盡相同，棕地治理環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)只能采用“非格式化”的保險(xiǎn)單，其保險(xiǎn)范圍完全由保險(xiǎn)合同當(dāng)事人協(xié)商決定，甚至不受州政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的限制。因此，美國(guó)棕地治理責(zé)任險(xiǎn)實(shí)質(zhì)上屬于任意險(xiǎn)。
與其他環(huán)境污染損害后果具有潛伏性、遷移性和長(zhǎng)期性相比，棕地治理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性更加顯著，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期性和保險(xiǎn)時(shí)效的有限性之間的矛盾更加突出。為了降低保險(xiǎn)公司在棕地治理中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管部門同意在作為任意險(xiǎn)的棕地治理責(zé)任險(xiǎn)上適用強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)的保險(xiǎn)時(shí)效制度，即可以由保險(xiǎn)人和投保人根據(jù)棕地污染程度、治理技術(shù)以及治理后的使用方式等約定污染事故的時(shí)效，將環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)單中的“日落條款”適用于棕地環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)，即棕地環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)單失效30年之后，保險(xiǎn)人不再承擔(dān)原約定的保險(xiǎn)責(zé)任。
目前美國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)上棕地治理環(huán)境保險(xiǎn)產(chǎn)品類型已經(jīng)達(dá)二十余項(xiàng)，包括針對(duì)棕地開發(fā)商的固定棕地污染責(zé)任保險(xiǎn)；針對(duì)棕地治理機(jī)構(gòu)和人員的職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)以及作為補(bǔ)充的“錯(cuò)誤和遺漏”險(xiǎn)；用于保護(hù)具體從事棕地治理工作或操作人員的雇主責(zé)任險(xiǎn)；針對(duì)棕地治理成本預(yù)算超支的成本上限險(xiǎn)；基于州政府清理標(biāo)準(zhǔn)和治理基準(zhǔn)調(diào)整的監(jiān)管政策險(xiǎn)等。
美國(guó)棕地治理環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展對(duì)棕地治理發(fā)揮了顯著的作用。首先促進(jìn)了棕地開發(fā)建設(shè)貸款的增長(zhǎng)，保險(xiǎn)對(duì)不確定風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)保增加了貸款批準(zhǔn)的可能性。其次，對(duì)棕地抵押和運(yùn)營(yíng)貸款效果明顯，棕地責(zé)任險(xiǎn)實(shí)質(zhì)上增加了作為抵押品的棕地價(jià)值，同時(shí)保險(xiǎn)單的期限延長(zhǎng)也使得長(zhǎng)期抵押貸款獲得了保證。其三，促進(jìn)了抵押貸款證券化，棕地責(zé)任險(xiǎn)增加了棕地抵押貸款在二級(jí)市場(chǎng)的接納度，有助于提高獲得棕地重建債務(wù)資本的機(jī)會(huì)。最后，棕地治理環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)使得政府棕地治理補(bǔ)貼有的放矢，發(fā)揮了政策補(bǔ)貼工具的作用。
針對(duì)我國(guó)土壤污染現(xiàn)狀，美國(guó)棕地環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)的啟示主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面：
1 應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮立法的引導(dǎo)作用
美國(guó)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展是以嚴(yán)格的法律責(zé)任和高額的訴訟賠付作為前提，以政府主導(dǎo)的政策性環(huán)境保險(xiǎn)公司作為市場(chǎng)開發(fā)的先導(dǎo)。
我國(guó)《土壤污染防治法》目前尚在醞釀之中，現(xiàn)行土壤污染的法律規(guī)范散見于《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》《侵權(quán)責(zé)任法》等立法之中，對(duì)于被污染土地的治理和二次開發(fā)尚沒(méi)有直接的立法。2015年1月生效的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第二十五條“國(guó)家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”的規(guī)定，作為提倡性規(guī)范還缺乏具體政策支撐。
借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)當(dāng)前應(yīng)在環(huán)保法實(shí)施細(xì)則中明確土地污染者對(duì)污染清理費(fèi)用、第三方損害的賠償責(zé)任；盡快出臺(tái)相關(guān)司法解釋，確定土壤污染中治理責(zé)任的承擔(dān)者、責(zé)任范圍。同時(shí)，環(huán)保法第二十五條的規(guī)定應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府補(bǔ)貼、政策性環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)公司等方式加以具體化。
考慮到土壤污染防治法的特定目的，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在污染防治法之外，將資源保護(hù)和賠償、棕地治理和開發(fā)作為單獨(dú)的對(duì)象，制定行政法規(guī)或者部門規(guī)章。此外，司法實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大基于土壤污染公益訴訟的訴訟主體范圍，鼓勵(lì)土地所有人、使用人和社會(huì)公眾參與土壤污染訴訟，加大違法行為的成本。
2 應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)模式
早在1997年，國(guó)家環(huán)保局《關(guān)于開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)調(diào)研報(bào)告》的通知，就要求開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的探索，但實(shí)施效果不盡如人意。在環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)整體發(fā)展遲滯的背景下，棕地環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)采取任意險(xiǎn)的模式很難突圍成功。另一方面，棕地治理和二次開發(fā)，其本身存在的風(fēng)險(xiǎn)和賠償責(zé)任都相當(dāng)大，在企業(yè)整體環(huán)境意識(shí)較差、法律供給不足、監(jiān)管缺位的情況下，任意險(xiǎn)市場(chǎng)很難自發(fā)形成。
與美國(guó)相比，我國(guó)實(shí)行土地公有制，開發(fā)建設(shè)用地的所有權(quán)人是各級(jí)政府，實(shí)施棕地強(qiáng)制險(xiǎn)一方面可以將棕地治理成本納入土地轉(zhuǎn)讓收入之中，緩解環(huán)境治理嚴(yán)重依賴中央的現(xiàn)狀；另一方面，強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的保費(fèi)也有利于實(shí)現(xiàn)棕地治理的社會(huì)化，解決短期政府環(huán)境治理成本過(guò)高和環(huán)境污染損害賠償不到位的難題。
借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)棕地治理環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)初創(chuàng)階段，應(yīng)當(dāng)以政府主導(dǎo)的政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為主，同時(shí)通過(guò)稅收減免、政策性獎(jiǎng)勵(lì)和資金扶持引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)的參與。
3 應(yīng)當(dāng)采取小步快走的實(shí)施方式
棕地治理中存在的風(fēng)險(xiǎn)主要是不可預(yù)見的治理成本以及不可預(yù)見的賠償責(zé)任兩種，其中棕地治理的成本主要由政府和棕地使用人承擔(dān)。對(duì)于不可預(yù)知的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，因污染或企業(yè)行為導(dǎo)致的自身?yè)p失應(yīng)該由其他企業(yè)保險(xiǎn)去承擔(dān)，被保險(xiǎn)人財(cái)產(chǎn)和附近土地的清理費(fèi)用的超出部分、自然資源損害修復(fù)責(zé)任、第三者賠償責(zé)任等，則可納入棕地治理環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的范圍。
由于環(huán)境保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展需要相應(yīng)的治理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)的支持，我國(guó)目前面臨具備資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)稀缺、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不完善且不統(tǒng)一的問(wèn)題?，F(xiàn)階段，應(yīng)當(dāng)首先建立統(tǒng)一的棕地治理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和土地價(jià)值評(píng)估機(jī)制，同時(shí)推出成本上限險(xiǎn)和固定污染責(zé)任保險(xiǎn)，保證棕地治理的進(jìn)行，輔之以職業(yè)責(zé)任險(xiǎn)、雇主責(zé)任險(xiǎn)和監(jiān)管政策險(xiǎn)，通過(guò)培育治理市場(chǎng)來(lái)提高責(zé)任險(xiǎn)市場(chǎng)需求。
（鄢斌，華中科技大學(xué)環(huán)境資源法研究所副所長(zhǎng)；王玥，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院）
原標(biāo)題：強(qiáng)制還是任意？——美國(guó)棕地環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的啟示
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