小編導(dǎo)語(yǔ):
歐洲國(guó)家綜合管廊能夠規(guī)模興建并形成網(wǎng)絡(luò)，政府完全主導(dǎo)項(xiàng)目投資建設(shè)及后期運(yùn)營(yíng)管理是其中關(guān)鍵因素。
日本綜合管廊的建設(shè)費(fèi)用主要由政府承擔(dān)，管線單位只按照管線傳統(tǒng)直埋費(fèi)用出資。
臺(tái)灣綜合管廊費(fèi)用分?jǐn)傄罁?jù)《共同管道建設(shè)及管理經(jīng)費(fèi)分?jǐn)傓k法》執(zhí)行，主管機(jī)關(guān)承擔(dān)1/3建設(shè)費(fèi)用，管線單位按照其傳統(tǒng)埋設(shè)成本等比例承擔(dān)2/3建設(shè)費(fèi)用。
廣州大學(xué)城綜合管廊由政府全額投資建設(shè)完成后作為資產(chǎn)注入廣州大學(xué)城城投經(jīng)營(yíng)管理公司，管線單位通過(guò)支付入廊費(fèi)和運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)進(jìn)入綜合管廊。
昆明綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目能夠回收79% 的項(xiàng)目投資，政府在管廊建設(shè)及運(yùn)營(yíng)過(guò)程中所給予的政策與法律發(fā)揮了重要的作用。
那深圳呢？
——國(guó)外綜合管廊投資運(yùn)營(yíng)分析
歐洲
歐洲是最早開始利用城市地下空間的地區(qū)，早在19世紀(jì)法國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等國(guó)家就開始興建綜合管廊，迄今已形成較為完善的綜合管廊網(wǎng)絡(luò)，為改善城市環(huán)境和有效利用城市地下空間發(fā)揮了重要作用。
綜合管廊能夠在歐洲國(guó)家大規(guī)模興建并形成網(wǎng)絡(luò)，政府完全主導(dǎo)項(xiàng)目投資建設(shè)及后期運(yùn)營(yíng)管理是其中關(guān)鍵因素。歐洲國(guó)家政府財(cái)政能力良好，有能力應(yīng)對(duì)綜合管廊建設(shè)一次性投入的巨額資金對(duì)政府財(cái)政造成的“脈沖”效應(yīng)。政府出資開展綜合管廊建設(shè)，建成以后產(chǎn)權(quán)歸政府所有，避免管線單位與政府之間關(guān)于管廊所有權(quán)歸屬的糾紛。
綜合管廊的運(yùn)營(yíng)管理通過(guò)向管線單位出租管廊空間的形式開展，但沒(méi)有制定固定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，而是由管廊所在地議會(huì)每年通過(guò)聽證確定，根據(jù)管廊的實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行調(diào)整。這種運(yùn)營(yíng)管理模式的運(yùn)行前提是將綜合管廊定性為公共產(chǎn)品，由社會(huì)大眾的整體意愿制定產(chǎn)品價(jià)格，基本符合社會(huì)公眾的利益需求。然而，該種模式必須有較完善的法律體系進(jìn)行保障，政府可以通過(guò)法律程序和具有法律效應(yīng)的行政約束力來(lái)制約管線單位必須采用綜合管廊的形式敷設(shè)管線，給管廊后期健康有效運(yùn)營(yíng)提供了保障。
日本
日本自1963年制訂《共同溝特別措施法》后，綜合管廊作為道路合法附屬物，并以法律的形式制定了費(fèi)用分?jǐn)傓k法。隨后綜合管廊建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，其建設(shè)目標(biāo)是21世紀(jì)初在全國(guó)80個(gè)城市干線道路下建成1100 km綜合管廊。
日本綜合管廊的建設(shè)費(fèi)用主要由政府承擔(dān)，管線單位只按照管線傳統(tǒng)直埋費(fèi)用出資，且管線單位可獲得政策性貸款分擔(dān)支付建設(shè)費(fèi)用的壓力。綜合管廊建成后，管線單位只負(fù)責(zé)維護(hù)管理管線本身，管廊主體由道路管理者負(fù)責(zé)，政府分擔(dān)一半以上的管理維護(hù)費(fèi)用，其余部分由管線單位分?jǐn)偂?
日本綜合管廊的費(fèi)用分?jǐn)傓k法能夠在實(shí)際當(dāng)中發(fā)揮作用，其關(guān)鍵在于相比較以傳統(tǒng)方式直埋敷設(shè)管線，管線進(jìn)入管廊后管線單位支出的費(fèi)用并沒(méi)有增加，管線單位相當(dāng)于“無(wú)償”享受綜合管廊產(chǎn)生的效益。同時(shí)，政府已經(jīng)建立了一套完善的道路和地下空間法律體系，對(duì)于管線單位不進(jìn)入管廊以及道路開挖行為可以通過(guò)法律效力約束。
——國(guó)內(nèi)綜合管廊投資運(yùn)營(yíng)分析
廣州大學(xué)城
廣州大學(xué)城綜合管廊全長(zhǎng)17.4 km，由政府全額投資建設(shè)完成后作為資產(chǎn)注入廣州大學(xué)城城投經(jīng)營(yíng)管理公司，管線單位通過(guò)支付入廊費(fèi)和運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)進(jìn)入綜合管廊。入廊費(fèi)基于管線直埋敷設(shè)成本按照管線實(shí)際敷設(shè)長(zhǎng)度一次性收??；運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)依據(jù)各類管線設(shè)計(jì)截面空間等比例分?jǐn)?。然而，?shí)際收取的入廊費(fèi)遠(yuǎn)低于理論水平，部分管線單位不愿進(jìn)入管廊，而在管廊周邊區(qū)域敷設(shè)管線，道路開挖現(xiàn)象仍不時(shí)發(fā)生。同時(shí)，入廊的管線單位普遍不愿繳納管廊運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)，管廊一直以虧損的狀態(tài)運(yùn)營(yíng)。
廣州大學(xué)城綜合管廊的投資運(yùn)營(yíng)未能照既定軌道運(yùn)行，說(shuō)明“政府建設(shè)、企業(yè)管理、管線單位租用”尚需要解決幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。
一是由于市政管線單位的強(qiáng)勢(shì)壟斷地位，管線單位向外界公開的直埋成本與其真實(shí)成本有很大的出入。在以傳統(tǒng)方式直埋敷設(shè)管線時(shí)，管線單位經(jīng)常通過(guò)夸大直埋成本的方式獲得更多的建設(shè)資金，這會(huì)導(dǎo)致制定的費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)中管線單位負(fù)擔(dān)比例上升，管線單位以此不愿進(jìn)入管廊。
二是城市地下空間開發(fā)和道路開挖的相關(guān)法律政策的缺失會(huì)直接影響費(fèi)用分?jǐn)傓k法的實(shí)際運(yùn)行。由于缺乏強(qiáng)制要求管線單位必須進(jìn)入綜合管廊的法律政策，綜合管廊建成后部分管線單位仍采用傳統(tǒng)直埋方式敷設(shè)管線，導(dǎo)致管廊的預(yù)期收益不能實(shí)現(xiàn)。
三是由于綜合管廊牽涉多行業(yè)多部門，僅僅通過(guò)行政協(xié)調(diào)的方式很難達(dá)成各方滿意的共識(shí)。同時(shí)，由于部分壟斷行業(yè)垂直管理的特點(diǎn)，作為綜合管廊運(yùn)營(yíng)管理主體的國(guó)有公司在與管線單位對(duì)話時(shí)缺乏對(duì)管線單位的約束力，向管線單位收取管廊運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)難度很大。
昆明
昆明目前在彩云路、廣福路已建成運(yùn)行綜合管廊38 km，總投資達(dá)9.05億元，目前已回收79% 的建設(shè)投資費(fèi)。政府授權(quán)成立負(fù)責(zé)綜合管廊建設(shè)管理運(yùn)營(yíng)的管網(wǎng)公司，綜合管廊本體及附屬公共設(shè)施的維護(hù)管理由管網(wǎng)公司負(fù)責(zé)，各管線單位負(fù)責(zé)各自管線的維護(hù)管理。
昆明綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目能夠回收79% 的項(xiàng)目投資，政府在管廊建設(shè)及運(yùn)營(yíng)過(guò)程中所給予的政策與法律發(fā)揮了重要的作用。政府在不提供實(shí)物、資金和財(cái)政擔(dān)保的前提下，通過(guò)提供政策上支撐為綜合管廊的實(shí)施創(chuàng)造良好的條件。政府授予項(xiàng)目建設(shè)主體50年的特許經(jīng)營(yíng)期，并出臺(tái)《昆明市道路管理?xiàng)l例》，對(duì)道路開挖實(shí)施嚴(yán)格的審批限制，并對(duì)開挖道路的單位處以嚴(yán)格行政處罰，如對(duì)于新建或改建的道路未使用滿5年或者大修竣工后使用年限沒(méi)超過(guò)3年的城市道路進(jìn)行挖掘的，按照普通開挖道路規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的5倍收取道路修復(fù)費(fèi)用。同時(shí)，政府通過(guò)對(duì)新建管線的選址和走向進(jìn)行審批限定，在建設(shè)綜合管廊的路段，城市規(guī)劃局不再審批新的管線路由等，間接促使更多的管線進(jìn)入管廊。
管線單位大多屬于自然壟斷行業(yè)，具有較強(qiáng)的博弈能力或者議價(jià)能力，綜合管廊有償使用必然導(dǎo)致管線單位的博弈行為，而作為管廊投資運(yùn)營(yíng)主體的國(guó)有企業(yè)在與其博弈時(shí)處于弱勢(shì)地位，無(wú)法實(shí)現(xiàn)管線單位付費(fèi)入廊的目標(biāo)。由政府部門出面與進(jìn)入管廊的管線單位進(jìn)行溝通協(xié)商，政府可以通過(guò)規(guī)劃控制、行政處罰、財(cái)政補(bǔ)貼等多種手段與管線單位進(jìn)行博弈，同時(shí)在博弈過(guò)程中給予對(duì)方有利的論證，從技術(shù)可行性、可靠性和成本節(jié)約性等多個(gè)方面證明管線進(jìn)入綜合管廊可以實(shí)現(xiàn)管線單位的利益最大化，最終在充分滿足各自利益的基礎(chǔ)上取得平衡。
深圳綜合管廊建設(shè)投資運(yùn)營(yíng)模式思考
深圳于2011年編制完成了《深圳市共同溝系統(tǒng)布局規(guī)劃（2010-2020）》，確定將在前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、深圳國(guó)際低碳城、光明新區(qū)等地以綜合管廊的形式敷設(shè)地下管線。目前，光明新區(qū)首期8.5 km綜合管廊已投入運(yùn)營(yíng)，前海合作區(qū)綜合管廊詳細(xì)規(guī)劃及設(shè)計(jì)工作也已完成，即將進(jìn)入下一步的施工建設(shè)階段。但在綜合管廊的投資運(yùn)營(yíng)模式建設(shè)上，缺乏適宜的費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制對(duì)政府和管線單位需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配，綜合管廊的投資運(yùn)營(yíng)依舊沿用傳統(tǒng)的市政公用事業(yè)管理模式，不利于綜合管廊的穩(wěn)定健康發(fā)展。因此，探索建立深圳適用的綜合管廊投資運(yùn)營(yíng)模式，對(duì)實(shí)現(xiàn)綜合管廊的可持續(xù)發(fā)展有著重要的意義。
深圳即將在全市13個(gè)重點(diǎn)區(qū)域啟動(dòng)綜合管廊建設(shè)，鑒于其投資運(yùn)營(yíng)模式的研究相對(duì)滯后，難以滿足不斷發(fā)展的綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理需求，分析了國(guó)內(nèi)外已建設(shè)綜合管廊經(jīng)驗(yàn)，明確在項(xiàng)目不同階段政府與管線單位所承擔(dān)責(zé)任的分配結(jié)構(gòu)。
同時(shí)，結(jié)合深圳市政管道建設(shè)運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀，從保障綜合管廊投資建設(shè)可行性和運(yùn)營(yíng)管理可持續(xù)性出發(fā)，提出政府全額出資建設(shè)、管線單位有償使用、費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)貼近管線傳統(tǒng)直埋運(yùn)營(yíng)管理成本、保持費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)一定彈性空間等建議，為建設(shè)適宜深圳的綜合管廊投資運(yùn)營(yíng)模式提供思路。
政府全額出資建設(shè)
1適合深圳市政管道投資運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀
觀察目前國(guó)內(nèi)外已建成綜合管廊有償使用的案例，以管線傳統(tǒng)直埋成本作為有償使用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)被管線單位的認(rèn)可程度最高，綜合管廊的投資運(yùn)營(yíng)者和管線單位的利益能夠?qū)崿F(xiàn)平衡。然而，深圳現(xiàn)階段的市政管道基本由政府全額出資隨道路同步建設(shè)，建成后隨著市政道路移交管線單位無(wú)償使用。這導(dǎo)致管線單位在對(duì)入廊成本和收益進(jìn)行計(jì)算時(shí)，自然將管線直埋費(fèi)用不計(jì)入管線以傳統(tǒng)方式敷設(shè)的總成本中。倘若將綜合管廊的建設(shè)費(fèi)用分?jǐn)傊凉芫€單位，則管線單位可能會(huì)采取避開管廊敷設(shè)管線、啟用備用線路提供服務(wù)、甚至不設(shè)置管線取消服務(wù)等博弈方式，導(dǎo)致綜合管廊不能發(fā)揮出應(yīng)有的效益。
2避免綜合管廊所有權(quán)歸屬糾紛
按照“誰(shuí)出資、誰(shuí)擁有”的原則，綜合管廊的投資者即擁有管廊的所有權(quán)，然而在我國(guó)現(xiàn)行的法律體系中，明確規(guī)定地下空間所有權(quán)歸國(guó)家所有。管線單位參與出資建設(shè)綜合管廊只能獲得管廊的使用權(quán)，無(wú)法將投資建設(shè)的管廊計(jì)入企業(yè)固定資產(chǎn)當(dāng)中，則難以通過(guò)項(xiàng)目抵押貸款獲得銀行的支持，管線單位僅能依靠自有資金投入綜合管廊建設(shè)，管線單位將會(huì)承擔(dān)巨大公司財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此管線單位勢(shì)必會(huì)與政府產(chǎn)生管廊所有權(quán)歸屬的糾紛，最終導(dǎo)致在綜合管廊建設(shè)階段資金籌集困難、投資不足，造成項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度滯泄。綜合管廊采用政府全額出資建設(shè)，建成后產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家所有，產(chǎn)權(quán)明晰，可以充分保證政府對(duì)綜合管廊建設(shè)進(jìn)度的控制權(quán)。
3良好的公共財(cái)政支出能力
綜合管廊的建設(shè)將極大地改善城市環(huán)境，減少管線埋設(shè)給城市生活帶來(lái)的影響，提高道路通行效率，因此生活于城市中的社會(huì)公眾將直接地感受到綜合管廊帶來(lái)的效益。然而，社會(huì)公眾獲得的效益難以通過(guò)量化直接收取費(fèi)用，只能由作為社會(huì)公共利益代表的政府按“受益者付費(fèi)”原則負(fù)擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用。
雖然全額出資建設(shè)綜合管廊會(huì)造成政府巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但在2014年財(cái)政收益再創(chuàng)歷史新高的大背景下，深圳有能力實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出和城市基礎(chǔ)建設(shè)的平衡。根據(jù)2014年深圳財(cái)稅工作會(huì)議內(nèi)容，深圳地方級(jí)稅收完成1754.55億元，占地方財(cái)政收入的比重為84.3%，高于全國(guó)地方級(jí)和全省平均水平；產(chǎn)出的財(cái)稅收入超過(guò)2.8億元/km2，居全國(guó)大中城市首位。強(qiáng)大且健康的財(cái)政收入保證了深圳有能力將公共財(cái)政更多地流向社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)的平衡?！渡钲谑泄餐瑴舷到y(tǒng)布局規(guī)劃》規(guī)劃至2020年深圳建設(shè)完成綜合管廊55條，共154.49 km，總投資估算59.5億人民幣，折算到每年投資約為10億元人民幣。對(duì)照深圳2015年的365.4億元社會(huì)民生項(xiàng)目投資資金，綜合管廊建設(shè)投資所占比例為2.74%，綜合管廊建設(shè)投資在深圳公共財(cái)政支出能力之內(nèi)。
管線單位有償使用
綜合管廊的日常運(yùn)營(yíng)費(fèi)用包括管廊本體折舊費(fèi)、維護(hù)檢測(cè)費(fèi)，內(nèi)部附屬設(shè)施折舊費(fèi)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)及人工費(fèi)等。倘若管廊的運(yùn)營(yíng)管理依舊沿用“政府投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)、管線單位免費(fèi)使用”的運(yùn)作模式，政府在投入巨額資金完成建設(shè)后，還需每年承擔(dān)全額運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用，這不僅會(huì)給政府帶來(lái)持續(xù)性的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且由于管廊運(yùn)營(yíng)管理主體固定，導(dǎo)致其主觀上缺乏改善管廊運(yùn)營(yíng)水平的動(dòng)力，綜合管廊的長(zhǎng)期健康發(fā)展缺乏有效支撐。
假如綜合管廊無(wú)償移交管線單位使用，管廊運(yùn)營(yíng)管理由各管線單位分頭承擔(dān)，則會(huì)出現(xiàn)管線單位利用行業(yè)不透明的性質(zhì)，夸大所需管道容量，額外占用管道，導(dǎo)致部分管道閑置、管道利用效率低下的現(xiàn)象。同時(shí)，由于缺乏統(tǒng)一的運(yùn)營(yíng)管理主體，各類管線管理混亂無(wú)序，管廊公共部分缺乏維修與保養(yǎng)，管廊運(yùn)營(yíng)效率低下，遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)通過(guò)綜合管廊的建設(shè)解決城市地下管線混亂無(wú)序、事故頻發(fā)的期望。
通過(guò)在運(yùn)營(yíng)階段對(duì)管線單位收費(fèi)，可以為管廊的設(shè)備維修更換提供資金來(lái)源，保證管廊的正常運(yùn)營(yíng)，更大限度地延長(zhǎng)管線和廊體的使用壽命。同時(shí)，管線單位繳納管廊運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用后，對(duì)于管廊運(yùn)營(yíng)狀況的關(guān)注程度會(huì)得到加強(qiáng)，管廊運(yùn)營(yíng)主體的工作成果得到有效監(jiān)督。
理順管線敷設(shè)運(yùn)營(yíng)管理成本
由于管線單位的壟斷行業(yè)性質(zhì)，管線單位和政府之間存在信息不對(duì)稱性和不透明性，基于兩者所提供信息制定的費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)難以滿足各方需求，造成費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)不能順利實(shí)施。因此，在制定管廊運(yùn)營(yíng)階段的費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)過(guò)程中應(yīng)引入第三方的專業(yè)技術(shù)力量，對(duì)管線單位以傳統(tǒng)直埋方式敷設(shè)管線時(shí)的運(yùn)營(yíng)管理成本進(jìn)行評(píng)估，消除管線單位和政府對(duì)管廊運(yùn)營(yíng)管理成本的分歧。
保持彈性空間
由于各專業(yè)管線及其配套設(shè)施的維護(hù)技術(shù)與時(shí)間均不一致，導(dǎo)致每一年度各專業(yè)所花費(fèi)的運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用不盡相同。倘若費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)固定不變，則管線單位之間針對(duì)各方應(yīng)承擔(dān)的費(fèi)用比例產(chǎn)生分歧無(wú)法消除，最終導(dǎo)致綜合管廊的日常運(yùn)營(yíng)管理陷入僵局。因此，應(yīng)保持費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)存在一定的彈性空間，依據(jù)一段時(shí)間內(nèi)各專業(yè)管線所產(chǎn)生的實(shí)際維護(hù)管理成本適當(dāng)調(diào)整各專業(yè)管線單位的費(fèi)用分?jǐn)偙壤?，并將結(jié)果與依據(jù)通告管線單位，減少管線單位之間對(duì)分?jǐn)偙壤姆制?，?shí)現(xiàn)費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)能夠持續(xù)發(fā)揮作用。
結(jié)語(yǔ)
國(guó)內(nèi)外已建成綜合管廊案例分析表明，通過(guò)適宜的投資運(yùn)營(yíng)模式對(duì)政府和管線單位需要承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行合理分配，對(duì)于綜合管廊穩(wěn)定、健康地運(yùn)行有著至關(guān)重要的作用。深圳作為國(guó)家改革和創(chuàng)新的前沿地區(qū)，不僅需要大力推進(jìn)綜合管廊建設(shè)，而且在投資運(yùn)營(yíng)模式創(chuàng)新上也應(yīng)起到示范作用。在擁有良好健康的財(cái)政支出能力和特區(qū)立法權(quán)背景下，深圳的綜合管廊投資運(yùn)營(yíng)模式應(yīng)從公眾利益最大化的角度出發(fā)，明確政府全額投資綜合管廊建設(shè)；從綜合管廊使用效率、健康運(yùn)營(yíng)角度出發(fā)，確定管線單位在管理運(yùn)營(yíng)階段有償使用綜合管廊。同時(shí)，依據(jù)管線傳統(tǒng)直埋運(yùn)營(yíng)管理成本制定運(yùn)營(yíng)階段費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)，并保持一定的彈性空間，保障其能夠順利實(shí)施且持續(xù)性發(fā)揮作用，避免建成的綜合管廊淪為形象工程。
本文來(lái)自《給水排水》2016年第1期
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