在2016年的全國(guó)環(huán)保工作會(huì)議上，環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧提出，“十三五”環(huán)境保護(hù)的總體思路是：以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役，確保2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善。
陳部長(zhǎng)說(shuō)，“土十條”治理土壤污染，是個(gè)“大治理”過(guò)程，不是要投入幾萬(wàn)億元。我們強(qiáng)調(diào)的是風(fēng)險(xiǎn)管控，要管控土壤污染風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)改變土地使用方式，而不是簡(jiǎn)單依靠巨大的資金投入，對(duì)污染的土壤要加強(qiáng)監(jiān)測(cè)監(jiān)控，不讓污染繼續(xù)發(fā)展。
環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)究竟指什么？怎樣落實(shí)到基層土壤污染防治工作中？
環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)從何而來(lái)
環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是指由自然原因或人類(lèi)活動(dòng)引起的，通過(guò)降低環(huán)境質(zhì)量及生態(tài)服務(wù)功能，從而能對(duì)人體健康、自然環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生損害的事件的可能性，通過(guò)對(duì)時(shí)間發(fā)生以及環(huán)境受體暴露受損的概率來(lái)確定。無(wú)論哪種風(fēng)險(xiǎn)，指的都是一種概率。
國(guó)務(wù)院在2011年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中，首次把“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范”寫(xiě)入國(guó)務(wù)院文件。環(huán)境保護(hù)部也將“降總量、改質(zhì)量、防風(fēng)險(xiǎn)”作為編制國(guó)家“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的指導(dǎo)思想，首次明確將風(fēng)險(xiǎn)防控納入。
土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)是通常所講的“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”嗎？
雖然都叫風(fēng)險(xiǎn)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)可是兩個(gè)概念。
工礦企業(yè)或廢物處理處置場(chǎng)所的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，是指企業(yè)在全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中可能產(chǎn)生的負(fù)面環(huán)境影響。其應(yīng)對(duì)重在“防范”，即通過(guò)管理和控制，降低風(fēng)險(xiǎn)源向環(huán)境釋放風(fēng)險(xiǎn)因子的概率。具體應(yīng)對(duì)手段包括環(huán)保規(guī)劃、環(huán)保執(zhí)法、清潔生產(chǎn)和污染責(zé)任保險(xiǎn)等。因此，這種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的“防控”或“管控”容易理解，也符合字面上的意思。
土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)則是指地塊中被污染的土壤或地下水對(duì)人體健康和生態(tài)環(huán)境可能造成的危害。在土壤里，污染是既成事實(shí)，風(fēng)險(xiǎn)源已經(jīng)釋放了風(fēng)險(xiǎn)因子。此時(shí)的針對(duì)性措施不再是提前防范，而是采取各種手段，降低風(fēng)險(xiǎn)受體與污染物接觸的概率和程度直到安全的程度。具體應(yīng)對(duì)手段包括清除或減少環(huán)境介質(zhì)中的污染物和毒性、阻止污染物在環(huán)境介質(zhì)中遷移擴(kuò)散、切斷風(fēng)險(xiǎn)受體與污染物接觸途徑等。因此，這種風(fēng)險(xiǎn)的“管控”實(shí)際上是針對(duì)的現(xiàn)實(shí)污染。
從技術(shù)上來(lái)講，在污染調(diào)查評(píng)估后，并不能直接判斷是“管控”還是要“治理修復(fù)”。按照程序中的治理修復(fù)可行性研究，需要比選“管控”和其他技術(shù)方法措施的技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)可行性、時(shí)間可行性等等來(lái)達(dá)到保護(hù)人體健康和生態(tài)環(huán)境的目的，最后做出將要采取的行動(dòng)。
土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估概念來(lái)自國(guó)外。其起源是，污染責(zé)任方在長(zhǎng)期治理土壤地下水污染達(dá)標(biāo)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)有時(shí)候技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上都存在一些問(wèn)題和困難，從而要求政府將治理標(biāo)準(zhǔn)從環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)水平上調(diào)整放寬的結(jié)果。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的本質(zhì)就是計(jì)算出一個(gè)比環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求低一些的標(biāo)準(zhǔn)，是污染責(zé)任方同政府博弈和妥協(xié)的結(jié)果。
由上可知，土壤污染的“生態(tài)和健康風(fēng)險(xiǎn)”非工礦企業(yè)的“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”。而且，土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)污染物致害的可能性，工礦企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)則強(qiáng)調(diào)污染物進(jìn)入環(huán)境的可能性。二者存在的階段不同，轉(zhuǎn)化為既成事實(shí)的條件也不同，絕不可混為一談。沿用工礦企業(yè)的“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控”的思路到土壤污染的“風(fēng)險(xiǎn)管控”上來(lái)，是不合適的。
基于風(fēng)險(xiǎn)的土壤污染管理如何在基層落實(shí)？
相比環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的簡(jiǎn)明，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的復(fù)雜程度讓地方環(huán)保部門(mén)在監(jiān)管土壤污染時(shí)頗感困惑。一些人常常糾結(jié)哪家單位或個(gè)人用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估計(jì)算出的修復(fù)目標(biāo)值更好，其實(shí)世界各國(guó)在風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上的土壤污染篩選值能相差一個(gè)或以上的數(shù)量級(jí)。
美國(guó)環(huán)保局明確指出，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不是一門(mén)精確的科學(xué)。國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估優(yōu)于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)主要提法是，各場(chǎng)地的土壤性質(zhì)有差異。這可能有些“白馬非馬”，可以用分區(qū)域和分土壤類(lèi)型等來(lái)解決。更重要的是，各地差異對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的影響與模型本身的不精確相比，哪個(gè)更顯著？極端的例子不足以為證，政策和法規(guī)要解決的是具有普遍性的問(wèn)題。
在風(fēng)險(xiǎn)管理中，不僅要考慮實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)水平，還必須考慮公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的感知和可接受水平。
2015年10月，陳吉寧部長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，要高度重視基層環(huán)保工作，將頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新緊密結(jié)合。但是當(dāng)前的突出問(wèn)題是，一方面，基層環(huán)保部門(mén)不適應(yīng)和不太能夠接受土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；另一方面，政府文件卻持續(xù)強(qiáng)推土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。
在實(shí)際工作中，相比“改善環(huán)境質(zhì)量”，“防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”是否比較虛了一些，還需要不斷經(jīng)受實(shí)踐的檢驗(yàn)。
風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的理念確實(shí)很好，但是再好的東西也有其適用對(duì)象和有效時(shí)機(jī)。
來(lái)源：中國(guó)環(huán)境修復(fù)網(wǎng)
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