流域管理是由水資源的自然特性決定的，是水治理體制的重要組成部分，是世界各國普遍推崇的一種水資源管理模式。
一、流域管理概述
相比一般經(jīng)濟活動主要按行政區(qū)域管理，對水資源實施流域管理主要是由于水資源的自然特性決定的。流域是指地表水的集水區(qū)域，水資源按流域構(gòu)成一個統(tǒng)一體，地表水與地下水相互轉(zhuǎn)換，上下游、干支流、左右岸、水量水質(zhì)之間相互關(guān)聯(lián)，相互影響。水資源的另一特征是它的多功能性，水資源可以用來灌溉、航運、發(fā)電、供水、水產(chǎn)養(yǎng)殖等，并具有利害雙重性。因此，水資源開發(fā)、利用和保護的各項活動在流域內(nèi)實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、綜合利用，才能興利除害，發(fā)揮水資源的最大經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益。
流域管理涉及的內(nèi)容十分廣泛，從國內(nèi)外實踐情況來看,流域管理有廣義和狹義兩種內(nèi)涵。廣義的流域管理是指政府對流域空間內(nèi)的各種社會經(jīng)濟活動采取的一系列干預(yù)活動，管理范圍寬泛，涉及自然環(huán)境、人類活動及各種類型的法規(guī)和政策;狹義的流域管理是指國家以流域為單元、以水資源管理為核心的管理活動，包括對水資源的開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約保護以及防治水旱災(zāi)害等活動的管理。流域管理的實施手段一般包括通過立法確立流域管理目標(biāo)、原則和運行機制，通過編制流域綜合規(guī)劃指導(dǎo)流域治理開發(fā)與保護，通過利益相關(guān)方參與實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)，通過引入各種經(jīng)濟手段并完善投融資機制推動流域管理工作，通過數(shù)據(jù)監(jiān)測和信息技術(shù)應(yīng)用提高管理能力，通過開展宣傳教育提高流域內(nèi)公眾的流域管理意識。
世界各國設(shè)置了不同形式的流域管理機構(gòu)，主要有管理局(Authority)、委員會(Committee、Commission)、理事會(Council)、協(xié)會(Association)、公司(Corporation)、聯(lián)合會(Union)等，將流域管理機構(gòu)作為流域管理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督與技術(shù)支撐的主體。
二、典型國家流域管理情況
考慮水問題特點、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、地域代表性等因素，選取美國、法國、意大利、澳大利亞、印度、巴西、墨西哥為典型國家，分析其流域管理情況。典型國家的流域管理機構(gòu)、主要職能、與相關(guān)機構(gòu)的關(guān)系概要匯總?cè)绫??？傮w上有以下特點：
(一)流域管理機構(gòu)的類型
從流域管理機構(gòu)類型看，流域管理機構(gòu)大致可以分為三類：第一類是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和制定規(guī)劃，具體由地方政府組織實施，包括美國特拉華河流域管理委員會、美國密蘇里河州和部落協(xié)會、意大利流域管理委員會、澳大利亞艾爾湖流域部長論壇;第二類是中央政府派駐在流域的執(zhí)行管理機構(gòu)，按照事權(quán)劃分，與流域內(nèi)地方政府共同開展水治理活動，包括印度恒河流域國家管理局、墨西哥的流域組織;第三類是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)與執(zhí)行管理機構(gòu)的組合，包括法國流域管理機構(gòu)、澳大利亞墨累-達令河流域管理機構(gòu)和巴西流域管理機構(gòu)，兼有前兩種類型的職責(zé)。
(二)流域管理機構(gòu)的管理內(nèi)容
從流域管理機構(gòu)的管理內(nèi)容看，美國田納西流域管理局負(fù)責(zé)流域的綜合治理和經(jīng)濟發(fā)展，涉及能源、環(huán)境、河流管理等諸多方面;其它流域管理機構(gòu)基本上實施以水資源管理為核心的流域管理活動。
(三)流域管理機構(gòu)與相關(guān)機構(gòu)的關(guān)系
從與相關(guān)機構(gòu)的關(guān)系看，美國田納西流域管理局直接對總統(tǒng)和國會負(fù)責(zé)，印度恒河流域管理局由總理任主席，水利部部長為副主席，成員包括相關(guān)中央部委部長以及地方官員，層次很高。一般來說流域議事協(xié)調(diào)機構(gòu)不隸屬任何部門，流域執(zhí)行管理機構(gòu)均隸屬中央水行政主管部門或為流域議事協(xié)調(diào)機制的辦事機構(gòu)。
表1 典型國家流域管理機構(gòu)情況匯總表
三、典型國家流域管理機構(gòu)的地位和作用分析
(一)美國
作為聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦層面水治理職責(zé)相對宏觀，主要是制定水資源管理的總體政策和法規(guī)，大部分水治理行政權(quán)保留在各州。因此，流域管理更多協(xié)調(diào)各州落實國家政策，確立流域總體目標(biāo)并推動執(zhí)行。當(dāng)然不同流域，不同形式的流域管理機構(gòu)，其地位和作用有較大差異。在田納西流域，其流域管理局是擁有綜合開發(fā)和管理職能的公司，直接對總統(tǒng)和國會負(fù)責(zé)，并有一個由流域內(nèi)各州代表和各行業(yè)利益相關(guān)方組成的咨詢機構(gòu)，起到了管理流域和促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的作用。在特拉華河流域，其流域管理委員會主要在流域內(nèi)各州間發(fā)揮協(xié)調(diào)和管理作用。在密蘇里河流域，其州和部落協(xié)會則是解決流域內(nèi)各州和部落間問題的議事組織，主要起協(xié)調(diào)和促進溝通作用。
(二)法國
流域管理機構(gòu)包括流域委員會和流域管理局，在水治理體制中發(fā)揮主導(dǎo)作用，中央層面的水資源開發(fā)利用和保護政策主要通過流域管理機構(gòu)來落實，且具體承擔(dān)流域水資源開發(fā)利用和保護規(guī)劃和項目實施，同時流域委員會成員涵蓋了中央相關(guān)部委和地方政府代表，可以協(xié)調(diào)國家層面和地方層面的利益關(guān)系。流域管理局既是流域委員會的執(zhí)行機構(gòu)，也是生態(tài)部的派出機構(gòu)，履行規(guī)劃執(zhí)行、融資建設(shè)、技術(shù)服務(wù)等職責(zé)。
(三)意大利
水涉及社會生產(chǎn)、生活的方方面面，各國鼓勵公眾和利益相關(guān)者參與水治理。政府一般通過政策法規(guī)、機構(gòu)設(shè)置和宣傳教育等手段確保公眾的有效參與。公眾的參與有助于增強信息披露，公眾意見的有效表達甚至直接參與決策，會使得政府管理者和決策者增強做決策時的透明度和責(zé)任感。同時，公眾的參與有助于提高全民水患意識、節(jié)水意識、水資源保護意識，重大治水決策獲得公眾的支持將更有利于實施并取得實效。
(四)澳大利亞
作為聯(lián)邦制國家，與美國情況相似，不同流域，不同形式的流域管理機構(gòu)，其地位和作用也有較大差異。在墨累-達令河流域，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)是聯(lián)邦環(huán)境部部長為主席，各州相關(guān)部門部長為成員的部長會議，執(zhí)行機構(gòu)是墨累-達令河流域管理局，負(fù)責(zé)執(zhí)行部長會議決策和流域規(guī)劃，對上落實國家政策法規(guī)，對下強制實施流域規(guī)劃，具有較強的權(quán)威。在艾爾湖流域，其部長論壇主要作為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，監(jiān)督政府間協(xié)議的執(zhí)行。
(五)印度
不同流域的管理體制有一定差別，最重要的恒河流域國家管理局，雖隸屬水利、河流開發(fā)與恒河流域振興部，但由總理任該局主席，水利部部長為副主席，成員包括相關(guān)中央部委部長以及地方官員，地位很高。其職能也比較廣泛，涵蓋恒河整體開發(fā)利用和保護的相關(guān)工作。
(六)巴西
流域管理機構(gòu)包括流域委員會和水管理局，機構(gòu)數(shù)量較多，在水治理體制中發(fā)揮主導(dǎo)作用。國家級流域的流域委員會成員包括聯(lián)邦政府、流域內(nèi)各州的代表，可以協(xié)調(diào)國家層面和地方層面的利益關(guān)系。流域管理局是其執(zhí)行機構(gòu)，在流域?qū)用娉袚?dān)很多具體涉水職責(zé)，如規(guī)劃制訂與執(zhí)行、用水戶管理、水費收取等。
(七)墨西哥
流域管理機構(gòu)是國家水行政主管部門的派出機構(gòu)，代表國家行使所在流域的水行政主管職能，主要職能包括制定流域水資源政策、對流域內(nèi)的聯(lián)邦工程進行規(guī)劃、建設(shè)、運行和維護，監(jiān)督流域取水量和水質(zhì)。
四、國外流域管理的經(jīng)驗與啟示
(一)流域管理朝著流域綜合管理的方向發(fā)展
早期的流域管理主要是對流域水資源開發(fā)利用、洪澇災(zāi)害防治、航運以及灌溉水利工程等的管理。20世紀(jì)中葉以后，水短缺和水污染導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境問題日益加劇，人們認(rèn)識到流域內(nèi)人類活動與自然資源、環(huán)境之間是相互聯(lián)系、相互作用、相互制約的一個綜合系統(tǒng)，流域管理開始向流域綜合管理方向發(fā)展。流域綜合管理是指在流域內(nèi)對水、土以及其他相關(guān)資源的保護、管理、開發(fā)和利用進行跨部門協(xié)調(diào)的過程，它以一種公平的方式實現(xiàn)水資源的經(jīng)濟和社會效益最大化，同時維持和恢復(fù)淡水生態(tài)系統(tǒng)。歐盟《水框架指令》的核心就是流域綜合管理;聯(lián)合國《世界水發(fā)展報告》也極力推薦流域綜合管理。流域綜合管理被認(rèn)為是目前克服全球水危機、實現(xiàn)淡水資源可持續(xù)利用的最佳方法。
(二)流域管理在水治理體制中均具有重要地位
受國家政治體制、國家水治理體制、經(jīng)濟發(fā)展程度、流域面臨的問題和流域社會文化等因素影響，不同國家的流域管理機構(gòu)形式各異，甚至同一國家不同流域的管理機構(gòu)，也可能存在較大差異，但在水治理體制中均發(fā)揮著重要的作用。流域議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和執(zhí)行管理機構(gòu)能起到承上啟下作用，對上全面落實國家水資源開發(fā)利用保護法律法規(guī)和政策，或代表中央部門在流域內(nèi)履行水行政管理職能;對下行使區(qū)域協(xié)調(diào)、行政監(jiān)督或業(yè)務(wù)指導(dǎo)等職能。
(三)流域管理機構(gòu)的職能作用發(fā)揮與國家體制有關(guān)
不同國家流域管理機構(gòu)的職能雖說有所差異，但多集中于流域規(guī)劃管理、流域水資源統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)利益相關(guān)方和流域綜合執(zhí)法等方面，這些構(gòu)成了很多流域管理機構(gòu)的重要職能。具體而言，流域管理職能發(fā)揮與國家結(jié)構(gòu)形式緊密相關(guān)。聯(lián)邦制國家如美國、澳大利亞，水治理職責(zé)主要由地方承擔(dān)，聯(lián)邦政府在流域議事協(xié)調(diào)機構(gòu)中基本不派代表，或只派1名代表，流域議事協(xié)調(diào)機構(gòu)僅起到協(xié)調(diào)地方作用。單一制國家如法國、意大利，流域議事協(xié)調(diào)機構(gòu)由中央涉水部委、地方政府代表組成，既協(xié)調(diào)中央涉水部委，又協(xié)調(diào)流域內(nèi)地方利益。專設(shè)水管理部門和相對獨立的水管理機構(gòu)的國家，往往在流域?qū)用嬗袑ｉT的執(zhí)行管理機構(gòu)，隸屬中央水行政主管部門或為流域議事協(xié)調(diào)機制的辦事機構(gòu)，且多承擔(dān)工程建設(shè)、運行、水資源管理等具體行政職能。
(四)流域管理機構(gòu)在流域涉水事務(wù)協(xié)商和利益相關(guān)者參與中發(fā)揮重要作用
流域管理是一個十分復(fù)雜和協(xié)調(diào)難度非常大的工作。流域內(nèi)不同區(qū)域有不同的利益追求，不同用戶有不同訴求。國外的流域管理大多都由不同利益相關(guān)方代表參與決策，以充分表達不同方面的訴求，從體制和機制上保證民主決策、民主協(xié)商和公眾參與。
來源：水利發(fā)展研究
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