來源：中國環(huán)境報
【導讀】筆者在對新常態(tài)眾多結構性變化因素深入分析后認為，工業(yè)化發(fā)展階段、需求結構的變化是決定新常態(tài)的本質因素，創(chuàng)新驅動、效率提升是新常態(tài)的主要特征，增長速度、產業(yè)結構的變化是新常態(tài)的顯性結果，產能峰值、能源形勢、社會形勢是新常態(tài)形勢的具體體現(xiàn)，相應產生了環(huán)境新特征和環(huán)境治理體系的新要求。
新常態(tài)作為黨中央、國務院的執(zhí)政新理念，在政策層面和研究領域已達成了高度共識。對新常態(tài)的理解，不同決策部門、研究機構和專家學者提出了一些新觀點和新看法，其中不乏相異或矛盾的研究觀點。筆者在對新常態(tài)眾多結構性變化因素深入分析后認為，工業(yè)化發(fā)展階段、需求結構的變化是決定新常態(tài)的本質因素，創(chuàng)新驅動、效率提升是新常態(tài)的主要特征，增長速度、產業(yè)結構的變化是新常態(tài)的顯性結果，產能峰值、能源形勢、社會形勢是新常態(tài)形勢的具體體現(xiàn)，相應產生了環(huán)境新特征和環(huán)境治理體系的新要求。
工業(yè)化發(fā)展階段出現(xiàn)轉換
國際長周期歷史數(shù)據(jù)表明，各國工業(yè)化推進時期經濟增速相對較高，之前和之后增速都會下滑。2014年我國GDP突破10萬億美元，已經成為世界第一大工業(yè)制造國，全國總體進入工業(yè)化后期。預計到2020年，我國人均GDP達到1.2萬美元左右(以2010年為基期測算)，總體跨越中等收入陷阱，基本實現(xiàn)工業(yè)化，完成黨的十八大確立的目標，開始進入后工業(yè)化和知識經濟的過渡時期，由于工業(yè)化發(fā)展階段轉換帶來的經濟新常態(tài)特征將日趨明顯。
目前，在工業(yè)化快速推進時期依靠要素規(guī)模投入、技術模仿帶動生產力快速提升的階段已逐步離去，對投資和工業(yè)產品的集中、普遍、大規(guī)模需求將不復存在，工業(yè)增量對經濟增長貢獻萎縮，重工業(yè)行業(yè)進入平臺期，產業(yè)結構調整顯現(xiàn)，消費品需求穩(wěn)步增加，受掩蓋或壓制的服務業(yè)會快速發(fā)展，中高速增長必然成為新常態(tài)。
工業(yè)發(fā)展進入后期必然帶來多方面積極變化。經驗也表明，工業(yè)化時期經濟增長方式會對環(huán)境造成諸多不利影響，待工業(yè)化接近完成時，經濟增長對環(huán)境的正面效應會逐步顯露出來。但是，我國區(qū)域發(fā)展差異顯著，北京、上海等發(fā)達地區(qū)進入到后工業(yè)化階段，江浙等省份進入工業(yè)化后期，而貴州、云南等西部省份處于工業(yè)化初期向中期過渡階段，大部分中西部地區(qū)仍然處于工業(yè)化中后期、重工業(yè)集聚發(fā)展階段，環(huán)境污染區(qū)域差異和分異也明顯加大。
需求結構發(fā)生變化
工業(yè)化進入后期，投資、消費、出口“三駕馬車”拉動增長的潛力呈現(xiàn)分化，投資快、消費慢的形勢正在扭轉，中低端嵌入全球價值鏈的被動國際化面臨改變，投資優(yōu)勢正在消失、邊際效益持續(xù)下降，凈出口拉動經濟增長的能力正在減弱，但最難把握和處理好的就是這種新舊動力之間的轉換，以避免“踏空”。
應對金融危機出臺的刺激性政策導致傳統(tǒng)產業(yè)相對飽和，資本形成總額對生產總值貢獻率持續(xù)高位。這加速了投資效益的持續(xù)下降，債務存續(xù)壓力越來越大，企業(yè)投資意愿和能力出現(xiàn)不足。2014年資本形成總額貢獻率為48.5%，固定資產投資同比增長15.7%，分別比2013年下降5.9和3.9個百分點，投資驅動的高增長模式發(fā)生變化。同時行業(yè)投資分化擴大，鋼鐵、有色等重工業(yè)投資大幅下降，出現(xiàn)負增長或低位增長。投資結構的變化也有利于降低污染物排放。
消費需求總體平穩(wěn)，消費比重相對上升。從消費內部結構看，傳統(tǒng)的基本生活型消費向發(fā)展型、享受型消費轉換的趨勢明顯，總體上有利于污染物排放下降。但排浪式的汽車消費仍處于上升期，2014年機動車保有量達到2.64億輛，大中城市交通擁堵成為常態(tài)，機動車污染物排放量占比逐年上升。電子信息等多元化消費帶來的新型環(huán)境問題也難以預期，風險性加大。
凈出口拉動經濟增長的能力下降。2014年凈出口對經濟增長的貢獻率為0.3%，結束了連續(xù)3年的負值，整體上仍然偏弱。加上國際經濟形勢總體上處于亞健康與弱增長狀態(tài)，國際貿易前景不容樂觀。好在我國出口競爭優(yōu)勢依然存在，高水平引進來、大規(guī)模走出去正在同步發(fā)生。出口產品逐步向“微笑曲線”兩端轉移，或整體上抬升“微笑曲線”。出口產品的低污染、高附加值特征加強，對外貿易中的“隱含能源”和“資源環(huán)境逆差”有所緩解。
新常態(tài)實現(xiàn)取決于創(chuàng)新驅動
支撐我國經濟30多年快速發(fā)展的勞動力、土地、資源、環(huán)境等傳統(tǒng)要素供求關系日益趨緊。目前人口處于低增長率水平，農村勞動力供給不足問題顯現(xiàn)，人口老齡化加快，勞動力市場達到劉易斯轉折點，環(huán)境承載接近或已經達到臨界狀態(tài)，傳統(tǒng)要素優(yōu)勢正在減弱。
目前，基于廉價勞動力優(yōu)勢參與國際垂直分工格局驅動經濟增長的時代基本結束，低成本比較優(yōu)勢發(fā)生轉化，技能結構矛盾將進一步凸顯。2014年我國高技術制造業(yè)同比增長12.3%，比規(guī)模以上工業(yè)增加值增速高4個百分點，已經出現(xiàn)良好勢頭。筆者認為，新常態(tài)穩(wěn)定固化的最重要標志和本質特征就是結構調整及發(fā)展方式轉變取得實質性進展、新的經濟增長動力基本形成。這絕不是一朝一夕所能實現(xiàn)的，主要取決于改革和創(chuàng)新驅動。經濟發(fā)展更多依靠增質不增量、深挖產品附加值、提升競爭力的質量效益型集約增長，而非傳統(tǒng)擴張建廠的規(guī)模型粗放增長。
未來，人力資本的積累和素質提升將成為中心工作，人力資本質量、技術進步等知識經濟因素加強，創(chuàng)新驅動正成為經濟增長的新引擎。預計“十三五”時期，將加強科技與經濟的結合度，培育新的比較優(yōu)勢、提升產業(yè)鏈，實現(xiàn)全要素生產率顯著提高，降低污染物排放強度。經濟年均增速6.6%，其中全要素生產率貢獻3%(目前為1.83%)，對GDP貢獻度達到45%，二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量、氨氮污染物排放量強度分別下降40%左右。
保持更為持續(xù)、健康、均衡的增速
從不同研究機構和專家學者的觀點來看，有一個共同認識，即中國經濟增速下行探底。更準確地說，新常態(tài)是中國經濟從舊穩(wěn)態(tài)調整至新穩(wěn)態(tài)的過程，也就是從過去年均9.8%左右增速逐步過渡到更為持續(xù)、健康、均衡的增速上。而對于新常態(tài)下經濟增速在何處探底、中高速增長的均衡點在哪里，則仍存在諸多爭議，比如林毅夫、李稻葵等學者認為改革有望使經濟增速回到8%左右;而中國社科院經濟學部研究報告預測2016年~2020年和2021年~2030年兩個時期中國潛在增長率區(qū)間分別為5.7%~6.6%和5.4%~6.3%。從某種意義上這種速度的變化，是工業(yè)化階段轉換和趕超型發(fā)展的回歸，是中長期周期和短期政策綜合影響的結果，既是一種新常態(tài)，也是一種回歸的常態(tài)。因此，政府工作的重點不是拉動經濟回升，而是對經濟增長托底，防止失速帶來的系統(tǒng)性風險。
研究發(fā)現(xiàn)，后發(fā)追趕型國家可以將追趕進程劃分為起飛、高速、中高速、中低速增長4個更替漸進階段，前兩個階段經濟增長主要依靠數(shù)量擴張，后兩個階段主要依靠質量提升。目前，我國經濟增速下行是追趕進程中的階段性轉換，是經濟基本面發(fā)生實質性變化的結構性減速，根源于前期高速增長奠定的厚實經濟基礎，不能依靠總量調節(jié)和需求管理的反周期政策，而要把要素供給、結構供給、制度供給作為最重要任務。
2014年我國GDP同比增長7.4%，經濟增量約7800億美元，經濟增長的絕對量仍在增加，比美國高1300億美元。由于GDP基數(shù)變大，要維持過去高速增長，生態(tài)環(huán)境壓力將不可想象。當前增速平穩(wěn)回落，工業(yè)增加值增量下降，一定程度上降低了對資源環(huán)境的依賴，對生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)新沖擊負荷的強度和頻次也趨于下降。
產業(yè)結構調整有利于緩解環(huán)境壓力
2014年服務業(yè)增加值占GDP比重達48.2%，顯示出強勁的結構優(yōu)化勢頭。我國服務業(yè)增加值已連續(xù)6個季度超過第二產業(yè)，產業(yè)結構從工業(yè)向服務業(yè)轉型，消費者偏好從商品向服務轉換，生產性和生活性服務業(yè)快速發(fā)展，網購、電子商務等新業(yè)態(tài)發(fā)展勢頭良好。
應該認識到，產業(yè)結構演變必然導致經濟增速換擋。當收入達到一定水平后，消費者對商品消費的需求彈性就會下降，對服務消費的需求彈性則會上升。這種需求結構的變化會引導產業(yè)結構從工業(yè)向服務業(yè)轉型，但工業(yè)生產比服務業(yè)有更高的生產效率提高。因此，向服務業(yè)轉型一般伴隨著經濟增速的回落。
預計到2020年服務業(yè)比重達到52%左右(以2010年為基期測算)，“十三五”時期，服務業(yè)新增量達到14.8萬億元，接近于工業(yè)新增量的2.6倍，帶動產業(yè)從中低端向中高端轉變，經濟向形態(tài)更高級、分工更復雜、結構更合理的階段演化，現(xiàn)代服務業(yè)增長有望加快，產業(yè)結構由服務業(yè)主導特征將日趨穩(wěn)固，也有利于緩解環(huán)境壓力。
傳統(tǒng)重工業(yè)產品需求將接近峰值
目前重工業(yè)產能過?，F(xiàn)象突出。2013年，粗鋼、水泥、平板玻璃、電解鋁產能利用率分別為75.4%、75.8%、61.9%、71.1%，產能利用率水平較低，許多產能由“既落后又過?！鞭D變?yōu)椤斑^剩但不落后”。實際上，一些領域的產能過剩不是新事物，由于加入WTO等紅利使我國不少剛性的產能過?，F(xiàn)象延遲至今才集中顯現(xiàn)。企業(yè)設備低負荷運行，增加產品生產成本。而國內外需求下降，產品價格接近甚至低于生產成本，造成企業(yè)經營困難。2014年，煤炭開采和洗選業(yè)利潤同比下降46.2%，黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)利潤下降2.7%，化學原料和化學制品制造業(yè)利潤增長1.9%。企業(yè)資金不足，污染治理投入和運行維護難以保障，治污決心和行動出現(xiàn)遲疑。
傳統(tǒng)重工業(yè)產品需求將接近峰值、進入平臺期。2014年，我國人均發(fā)電裝機達到1千瓦，取得歷史性突破。火力發(fā)電量4.2萬億千瓦時，同比下降0.3%，是有統(tǒng)計數(shù)據(jù)(1998年)以來的首次負增長，也是煤炭消費量負增長的主因;粗鋼產量8.2億噸，同比增長1.2%;水泥產量24.8億噸，同比增長2.3%，人均水泥累積消費量遠超發(fā)達國家消費飽和時的22噸水平。預計重工業(yè)快速發(fā)展的勢頭將放緩，粗鋼、銅、鋁、鉛、鋅等主要產品產量將在“十三五”左右陸續(xù)達到峰值，多年來我國重工業(yè)比重明顯偏高的局面有望好轉，有望成為污染排放下降的結構性因素。
能源消費結構將出現(xiàn)積極變化
2002年以來，我國進入工業(yè)化快速發(fā)展階段，能源需求總量和煤炭消費總量同步大幅增加，年均增加2億噸左右標煤。但2014年能源消費增長下降到0.9億噸標煤，增速由8%下降到2.2%。增速顯著放緩。其中煤炭消費總量首次負增長，同比下降2.9%，煤炭占能源需求總量的比重也下降至66%。能源需求和煤炭消費的分異給清潔能源和可再生能源提供了發(fā)展空間。
國際能源生產能力嚴重過剩、地緣政治、能源品種相互競爭等因素導致能源價格大幅下跌，這有利于我國改善能源消費結構，降低能源進口成本，加上國內通貨緊縮的有利形勢，能在保持油價穩(wěn)定的基礎上提升油品質量。
“十三五”時期，盡管能源消費還將繼續(xù)增加，但能源消費總量增速與增量將會雙下降，能源消費結構出現(xiàn)積極變化，帶來污染物新增量大幅下降。預測2015年、2020年我國能源消費總量分別突破43、45億噸標煤，“十二五”、“十三五”時期新增量分別為8.1、2.0億噸標煤。2015年、2020年煤炭占一次能源的消費比重分別下降至63.3%、56%左右。“十三五”時期，因煤炭消費增量下降，二氧化硫、煙粉塵、氮氧化物排放新增量比“十二五”時期分別減少200萬噸、63萬噸、9萬噸左右。
環(huán)境問題容易引發(fā)社會矛盾
中等收入群體持續(xù)擴大，對生態(tài)產品需求日益增加。目前中等收入群體比例大致為23%~25%，規(guī)模約為3億人。按照收入倍增計劃，預計2020年，中等收入群體比重達到40%~50%，規(guī)模約為6億人。隨著產業(yè)結構調整的深入，傳統(tǒng)以工業(yè)為主的“藍領”就業(yè)階層向以服務業(yè)為主的“白領”就業(yè)階層轉變，總體上環(huán)境權益觀認識和人體健康維護日益增強。同時，社會價值觀趨于多元化，社會治理認同度正面臨挑戰(zhàn)，新的傳播方式和表達訴求方式進入“微時代”，環(huán)境改善速度與人民群眾對環(huán)境質量改善需求差距大，環(huán)境問題易成為社會風險的引爆點。
我國已經基本告別短缺經濟，進入相對過剩經濟發(fā)展階段，教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、環(huán)保等公共服務水平、數(shù)量、質量、方式及其均衡性矛盾快速上升，日益增長的公共服務需求與滯后的供給已經成為一段時間內社會主要矛盾的突出表現(xiàn)形式。環(huán)境產品具有公共性、外部性、不可分割性等基本屬性，決定了基本的環(huán)境質量是一種公共產品，是政府必須確保的公共服務，也是對社會結構變化的有效回應。
新常態(tài)下環(huán)境新特征和環(huán)境治理體系新要求
綜合來看，“十三五”時期，是環(huán)境質量改善速度和老百姓需求差距最大、資源環(huán)境瓶頸約束和發(fā)展矛盾最尖銳的負重前行困難期，也是環(huán)境壓力有望高位舒緩、環(huán)境保護有望從臨界點向轉折點開始改變的重要窗口機遇期。當前及“十三五”時期，國內外經濟形勢、環(huán)境保護重點正在發(fā)生深刻變化，生態(tài)文明建設和環(huán)境保護也進入新常態(tài)，呈現(xiàn)出新問題、新要求和新特征。這種經濟社會環(huán)境的變化期，一定也是不確定期和風險期，一定面臨著種種新舊交替、不適應和不匹配的制度政策環(huán)境，需要超前謀劃、積極穩(wěn)妥，主動作為。
在新階段做好環(huán)境保護工作，應堅持依法治國和改革創(chuàng)新，持續(xù)推行治污減排、促進綠色經濟發(fā)展，形成政府有為、企業(yè)負責、社會共治、市場有效的環(huán)境“良治”，從硬從嚴樹立環(huán)境守護者形象，大力推進分區(qū)分類，精準發(fā)力，保底線，樹標桿，抓兩頭帶中間，更加積極、有效地推進環(huán)境質量改善。在全面推進國家生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，應高度重視新常態(tài)下環(huán)境新特征和環(huán)境治理體系的新要求。
一是治理層次上升至國家戰(zhàn)略層面。環(huán)境保護的執(zhí)政理念不斷深化，日益成為國家意志，生態(tài)文明引領的新價值觀加速形成，但經濟社會環(huán)境問題日益交織，法規(guī)、體制、機制、制度、政策“綠色化”尚未形成，環(huán)保系統(tǒng)承受的要求與其支撐能力、調控手段存在一定距離，在夾縫中負重前行成為環(huán)保工作新常態(tài)。這需要轉變工作抓手的層次，更多地從宏觀視角入手研究和推進，著力落實地方黨委政府職責，明確底線和紅線，實施體現(xiàn)生態(tài)環(huán)保要求的政績評估考核體系和問責制度，固化綠色指揮棒導向作用，實施黨政同責、綜合決策，更多地運用司法、制度、政策和市場機制解決問題，按照權責一致的原則積極推進資源環(huán)境大部制改革，形成長效機制。
二是治理方式由政府主導向社會共治轉變。公眾的環(huán)境關注度大、期待度高、參與度提升與忍耐度降低、回旋空間收窄并存，環(huán)境質量全面達標客觀上難以實現(xiàn)，日益增長的環(huán)境公共服務需求與滯后的供給之間的矛盾在“十三五”期間不會全面解決，合理引導社會公眾環(huán)境預期，讓社會公眾參與環(huán)境質量改善進程成為新的工作機制。這要求正確引導和釋放公眾參與正能量，以不公開為例外的原則推動信息公開，調整優(yōu)化治理重點和目標指標，主動接受社會監(jiān)督，動員全民行動，讓社會公眾參與環(huán)境決策、評判治污效果，解決一批群眾反映強烈的身邊環(huán)境問題，回應社會預期，建立健全政府監(jiān)管、社會監(jiān)督、企業(yè)負責、行業(yè)自律、公眾參與的多元共治體系。
三是治理導向由總量控制逐步向質量控制轉變。以細顆粒物(PM2.5)濃度控制目標為起點，將環(huán)境質量作為主要目標及評判標準的需求日益強烈，總量、質量、風險三者關系正在發(fā)生轉變，治理主線由總量控制向質量改善轉變成為新的工作導向。這就需要將質量改善作為首要任務、治理核心、工作主線，研究實施質量、總量雙控，建立覆蓋全要素的環(huán)境質量指標，深化、優(yōu)化總量控制制度，將環(huán)境風險管控措施有效“嵌套”到常規(guī)環(huán)境監(jiān)管體系中，突出生態(tài)空間管控的基礎性作用，使質量管理、治污減排、風險管控、生態(tài)保護、制度政策等多位一體共同服務于環(huán)境質量改善和人體健康維護，目標一致、節(jié)奏一致、步調一致。
四是治理對象由主要控制新增量向增量、存量并重轉變。污染物新增量將逐步下降，以擴大投資、招商引資為主導的外延式、粗放型發(fā)展方式將逐步退出，從主要控制污染物增量向“控增量、抓存量”并重轉變將成為新的工作重點。這要求我們不得不面臨在多個領域同時開戰(zhàn)的局面，研究實施“過剩但不落后”產能化解方案，研究克服政府和企業(yè)資金壓力趨緊、存量治理行動不夠堅決的一攬子解決方案，抓好無組織排放和中小企業(yè)污染問題，做好治污設施穩(wěn)定運行、提標改造的監(jiān)管和促進工作，大力控制存量污染，推動治污減排工程、技術、管理、政策組合運用，妥善應對壓縮型工業(yè)化帶來的多種污染物相互疊加、相間轉移等復雜問題。
五是治理要求由統(tǒng)籌管理向分區(qū)分類、精細化管理轉變。受經濟發(fā)展水平、資源環(huán)境稟賦等客觀因素制約，我國環(huán)境公共服務水平、環(huán)境問題表現(xiàn)、環(huán)境質量改善進程的區(qū)域分異較大，我國整體、同步達標可能性不大，分區(qū)分類差異化管理正成為新的工作要求。這就需要在國家保證環(huán)境基本公共服務底線的同時，充分發(fā)揮各地積極性和主動性，研究容量的時間空間分布及輸入響應關系，總量控制要求有保有壓、有增有減，分區(qū)域、分流域、分單元設計質量改善目標任務，分行業(yè)、分企業(yè)、分污染物提出不同控制要求，開展生態(tài)分區(qū)分級管控，提升精細化管理水平，實施精準治理，逐一打好殲滅戰(zhàn)，積小勝為大勝。
上一條
