2016年，國務(wù)院印發(fā)了《土壤污染防治行動計(jì)劃》（以下簡稱“土十條”）。這是我國土壤環(huán)境管理歷史上里程碑式的文件。
在中國科學(xué)院南京分院院長周健民看來，土壤污染具有長期性、復(fù)雜性和潛伏性的特點(diǎn)，所以其修復(fù)過程比大氣和水污染治理所需技術(shù)更為綜合、時間更為漫長。
“土壤污染治理面臨兩大挑戰(zhàn)：一是土壤污染的底數(shù)不清，我們還沒建立起詳細(xì)而完整的地塊污染數(shù)據(jù)庫；二是無論是地方政府還是土壤修復(fù)企業(yè)對土壤修復(fù)的認(rèn)識還沒有完全到位，它們還不理解為何土壤修復(fù)要這么久要花這么多錢?！敝芙∶穹治觥?/span>
周健民建議，應(yīng)盡快開展并完成土壤污染詳查，“土十條”提出的浙江省臺州市等六大土壤污染綜合防治先行區(qū)應(yīng)開個好頭，確保轄區(qū)的污染土地得到修復(fù)并合理利用，為全國其他地區(qū)積累經(jīng)驗(yàn)。
周健民長期從事土壤研究，曾擔(dān)任中國科學(xué)院南京土壤研究所所長和中國土壤學(xué)會理事長，目前還是中國土壤學(xué)會的名譽(yù)理事長、土壤與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室學(xué)術(shù)委員會主任。
土壤污染底數(shù)不清
中國環(huán)境管理
“土十條”將“開展土壤污染調(diào)查，掌握土壤環(huán)境質(zhì)量狀況”作為首要內(nèi)容。過去我們做過哪些土壤相關(guān)調(diào)查？
周健民：土壤質(zhì)量包括肥力質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量與健康質(zhì)量。我們不僅要保護(hù)土壤不受污染，也要不斷提升土壤的生產(chǎn)力。
首先，我們開展過兩次大規(guī)模的土壤質(zhì)量綜合調(diào)查。第一次是上世紀(jì)五十年代，規(guī)模及采集的數(shù)據(jù)都非常有限，資料也不完整。
第二次是上世紀(jì)八十年代初，規(guī)模宏大，涵蓋了全國所有耕地土壤，資料齊全，其數(shù)據(jù)獲得廣泛應(yīng)用。由于歷史的原因，當(dāng)時對土壤質(zhì)量還沒有完整的認(rèn)識，普查只關(guān)注土壤的基本屬性和肥力狀況，無法評價其環(huán)境質(zhì)量和健康質(zhì)量。近三十年是我國土壤耕地利用強(qiáng)度最大的三十年，是人為活動干擾最大的三十年，土壤質(zhì)量發(fā)生了巨大變化，當(dāng)時所調(diào)查的土壤肥力質(zhì)量已不能反應(yīng)當(dāng)前的肥力狀況。
此外，在第二次全國土壤普查后，農(nóng)業(yè)部、國土資源部和環(huán)境保護(hù)部都曾開展過較大規(guī)模的土壤資源調(diào)查，相繼實(shí)施了“測土配方施肥工程”、“全國性多目標(biāo)生態(tài)地球化學(xué)調(diào)查”。
其次，在土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查方面。國土部和環(huán)保部在2005-2012年聯(lián)合開展了“首次全國土壤污染調(diào)查”重大專項(xiàng)，并在2013年4月公布了調(diào)查結(jié)果。
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您如何評價這些既往的土壤質(zhì)量調(diào)查？
周健民：這些調(diào)查，都從不同的目的出發(fā)，以各部門分頭設(shè)計(jì)為主，缺乏全鏈條的頂層設(shè)計(jì)。
首先，沒有統(tǒng)一的土壤調(diào)查和監(jiān)測方法體系，也沒有形成第二次土壤普查那樣的調(diào)查規(guī)模和詳盡的數(shù)據(jù)資料；其次，因?yàn)楦髯詾閼?zhàn)，同一土壤樣品中沒有形成完整的土壤質(zhì)量數(shù)據(jù)；第三，現(xiàn)在的數(shù)據(jù)和第二次土壤普查數(shù)據(jù)及其他數(shù)據(jù)缺少比對。
因此，我國土壤質(zhì)量狀況的家底仍然不清，對土壤質(zhì)量演變過程、風(fēng)險(xiǎn)特征及其作用機(jī)制缺乏系統(tǒng)認(rèn)知，土壤安全保障與提升集成技術(shù)匱乏。
圍繞國家土壤安全戰(zhàn)略需求，我們亟需跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的研發(fā)布局和協(xié)同創(chuàng)新，組織實(shí)施系統(tǒng)的土壤質(zhì)量調(diào)查計(jì)劃，建立土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，提升我國土壤科技和信息化管理水平。
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您如何評價目前我國的土壤污染狀況？
周健民：土壤污染狀況是相對的，與我們所訂的評價標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)，我們現(xiàn)在采用的有些指標(biāo)比一般國際上的標(biāo)準(zhǔn)要高，標(biāo)準(zhǔn)越高，所謂污染的面積就越大。還有些區(qū)域，不是污染問題，而是本身背景值就高，一旦土壤環(huán)境變化，如土壤酸化等就會增加污染物的活性。對我國總的耕地土壤質(zhì)量我還是持樂觀態(tài)度的，大部分土壤都是清潔的，就是污染的區(qū)域，大部分也屬輕度污染，只要科學(xué)利用就沒有問題。我們前幾年曾做過一個“土壤質(zhì)量演變規(guī)律與持續(xù)利用”項(xiàng)目，通過對案例地區(qū)野外調(diào)查和采樣分析，研究了黑土、潮土、水稻土和紅壤四大類土壤肥力質(zhì)量的時空演變、土壤健康質(zhì)量的空間分異特征，以此揭示我國土壤質(zhì)量狀況及肥力質(zhì)量演變格局。
對于我國土壤質(zhì)量既不能高枕無憂，也沒有必要恐慌，因?yàn)槟壳拔覈寥婪柿Σ]有全面下降，土壤污染也只出現(xiàn)在非常局部的地區(qū)。但一些土壤質(zhì)量指標(biāo)的變化的確應(yīng)引起我們的高度關(guān)注，如東北黑土的有機(jī)質(zhì)快速下降、土壤的大面積酸化、養(yǎng)分的非均衡化以及污染加劇等。
建議土壤污染調(diào)查制度化，實(shí)現(xiàn)土壤數(shù)據(jù)共享
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“土十條”提出要以農(nóng)用地和重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地為重點(diǎn)，開展土壤污染狀況詳查。對此您有什么建議？
周健民： 首先，要有科學(xué)、合理的調(diào)查指標(biāo)體系。這次詳查是以環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)為主，但是也應(yīng)適當(dāng)考慮其他質(zhì)量指標(biāo)。要科學(xué)地設(shè)計(jì)、選取調(diào)查指標(biāo)，充分考慮土壤類型、土壤的利用方式、土壤生物有效性等對土壤環(huán)境質(zhì)量的影響，確保數(shù)據(jù)整體上的系統(tǒng)可靠。因?yàn)榄h(huán)境指標(biāo)不是孤立的，與土壤的基本性質(zhì)方面的指標(biāo)有著密切關(guān)系，所以要盡可能地在污染詳查的過程當(dāng)中囊括這方面的內(nèi)容，比如說pH值,就是土壤的酸堿度，再如土壤質(zhì)地，是黏性的還是沙性的，這些指標(biāo)對農(nóng)用地污染物的生物有效性影響特別大。
其次，科學(xué)、合理地選取調(diào)查密度。不要拘泥于網(wǎng)格化調(diào)查密度的設(shè)計(jì)，粗曠地、不加區(qū)分地加大網(wǎng)格密度。要在充分考慮土壤類型、土壤利用方式、生物有效性等指標(biāo)的基礎(chǔ)上，科學(xué)確定調(diào)查的密度。這樣做出的調(diào)查數(shù)據(jù)才更加科學(xué)、有效。否則僅從網(wǎng)格劃分調(diào)查密度，可能會漏掉一些小型的特殊土壤地塊，也容易造成調(diào)查費(fèi)用的浪費(fèi)，比如有的地區(qū)由于土壤相似度高，網(wǎng)格可以適當(dāng)疏一些。此次污染詳查在網(wǎng)格調(diào)查的方法上，除了加大調(diào)查密度外，還應(yīng)考慮不同地塊的土壤類型和基本性質(zhì)、土壤的利用方式等。
第三，根據(jù)現(xiàn)實(shí)的緊迫程度和財(cái)力水平，確定合理的調(diào)查范圍和調(diào)查時間表，分地區(qū)、分批次推進(jìn)土壤污染詳查工作。污染詳查應(yīng)區(qū)分優(yōu)先順序。從重點(diǎn)區(qū)域來看，可以先從糧食主產(chǎn)區(qū)和京津冀、長三角、珠三角三大經(jīng)濟(jì)區(qū)域做，既要有耕地的污染詳查，也要有城市建設(shè)用地的污染詳查，當(dāng)然像江蘇這樣的省份同樣也是糧食主產(chǎn)區(qū)，應(yīng)該兩類詳查同時并重。
從時間上來看，“土十條”提出“2018年底前查明農(nóng)用地土壤污染的面積、分布及其對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的影響；2020年底前掌握重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地中的污染地塊分布及其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)情況”，但這只是近期目標(biāo)。
我建議要有一個長期的制度化的安排，土壤質(zhì)量在不斷變化，每隔一個時期（如20或30年）就要進(jìn)行一次包括土壤環(huán)境質(zhì)量在內(nèi)的土壤普查，建立可靠的數(shù)據(jù)系統(tǒng)。在兩次土壤普查間隔之間，可選擇典型土壤類型、典型區(qū)域進(jìn)行一些專項(xiàng)調(diào)查和進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)問題，修正數(shù)據(jù)信息。
第四，建議成立土壤污染調(diào)查組織委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組，直接領(lǐng)導(dǎo)土壤污染詳查?！巴潦畻l”提出，由環(huán)保部牽頭，財(cái)政部、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、國家衛(wèi)生計(jì)生委等參與，地方各級人民政府負(fù)責(zé)落實(shí)。下一步應(yīng)明確具體的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，徹底改變此前各自為政、各行其是的局面，統(tǒng)一方法、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，推動土壤資源科學(xué)管理利用，改善土壤環(huán)境質(zhì)量。
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根據(jù)“土十條”，土壤污染調(diào)查由地方政府負(fù)責(zé)落實(shí)，劃為地方政府的事權(quán)。您認(rèn)為，這種事權(quán)劃分是否恰當(dāng)？
周健民：我認(rèn)為，這種安排是合理的。但前提是中央政府在技術(shù)上、時間上要有統(tǒng)一要求，統(tǒng)一部署，統(tǒng)一監(jiān)督。在技術(shù)上，國家應(yīng)提供統(tǒng)一的技術(shù)指導(dǎo)方案，統(tǒng)一調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)和口徑，設(shè)置一個最低的詳查要求。在此基礎(chǔ)上，有條件的地方可以做得更好。在時間上，國家也應(yīng)設(shè)置一個時間表，讓各地根據(jù)自身情況合理、自主安排進(jìn)度，同時確保及時完成。
在調(diào)查費(fèi)用支出責(zé)任上，中央拿多少錢，地方上拿多少錢，這個要明確。為了防止某些地方政府人為地干預(yù)污染數(shù)據(jù)，淡化污染或者拔高污染程度，國家應(yīng)建立對地方詳查結(jié)果的檢查、抽查制度，確保調(diào)查數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。
每一塊耕地都應(yīng)安全利用
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“土十條”第三條提出實(shí)施農(nóng)用地分類管理，按污染程度將農(nóng)用地劃為三個類別，未污染和輕微污染的劃為優(yōu)先保護(hù)類，輕度和中度污染的劃為安全利用類，重度污染的劃為嚴(yán)格管控類。為什么中度污染農(nóng)用地仍劃到安全利用類呢？
周健民：這是根據(jù)此前的《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》確定的，這一標(biāo)準(zhǔn)目前處于修改過程中，正在向公眾征求意見?！巴潦畻l”提出，2017年底前，發(fā)布農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分技術(shù)指南。
我們國家人多地少，土壤資源非常寶貴，不能輕易放棄利用，同時我們也要防止有人利用土壤污染的借口，隨意改變土地性質(zhì)，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。另外，我國土壤污染評價標(biāo)準(zhǔn)訂得比較高，也沒有詳細(xì)考慮土壤類型和利用方式，有些所謂污染的土壤，污染物的有效性也可能很低，其中大部分都是可以科學(xué)利用的。
所以《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》采取了“邊利用、邊修復(fù)”的原則，對輕度和中度污染的土地，結(jié)合當(dāng)?shù)刂饕魑锲贩N和種植習(xí)慣，制定實(shí)施受污染耕地安全利用方案，采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植等措施，降低農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)安全利用。同樣一塊污染的土地，種植不同的作物其對污染物的敏感性不同，可以通過農(nóng)作物品種的選取控制農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。比如同一個地塊種植這個品種，其產(chǎn)品對人體可能是有害的，而選另外一個品種，其吸收的污染物可能就很少，它的產(chǎn)品就是安全的。我們也可以選擇種植不直接食用的經(jīng)濟(jì)作物。與此同時，我們還可以采用一些耕作管理措施，如水分管理，合理選擇肥料品種，施用石灰等都可以降低污染物的生物活性，使土壤得到科學(xué)利用。
但是必須注意的是，科學(xué)利用農(nóng)用地的前提是要加強(qiáng)政府對農(nóng)作物的監(jiān)管，確保農(nóng)產(chǎn)品符合國家相關(guān)檢測標(biāo)準(zhǔn)才能上市。
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“土十條”提出的一個主要指標(biāo)就是，受污染耕地安全利用率2020年達(dá)到90%左右、2030年達(dá)到95%，到2020年，輕度和中度污染耕地實(shí)現(xiàn)安全利用的面積達(dá)到4000萬畝。您如何評價這一工作目標(biāo)。
周健民： 我認(rèn)為，輕度和中度污染耕地時刻都要考慮安全利用。從長期來看，我們的目標(biāo)就是要使所有耕地都能達(dá)到安全利用，不出問題。當(dāng)然，我們要有信息和技術(shù)上的支撐和保障，要非常清楚哪一塊土地是污染的，污染到什么程度？每一塊土地的質(zhì)地如何？怎么利用？只有掌握這些數(shù)據(jù)信息，才能進(jìn)行精確監(jiān)控和管理。每一塊土地都要有一個詳細(xì)的數(shù)字檔案，這樣才能確保耕地的環(huán)境質(zhì)量安全。
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農(nóng)地污染還涉及一個深層次的問題，農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)目標(biāo)與農(nóng)地的環(huán)境質(zhì)量保護(hù)存在一定沖突。農(nóng)業(yè)多年連增背后一個重要原因是化肥和農(nóng)藥的大量使用，造成了農(nóng)地的嚴(yán)重污染。應(yīng)如何解決這一問題？
周健民：“土十條”對這個問題提了一句，“避免因過度施肥、濫用農(nóng)藥等掠奪式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式造成土壤環(huán)境質(zhì)量下降”。
首先談?wù)劵省Ｓ械娜苏f不用化肥，這違反了常識。如果不用化肥，一半國人都要挨餓?；蕦ξ覀儑襾碚f是必不可少的?，F(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量有50%甚至更多都需要依賴化肥，所以化肥不能不用。
我們強(qiáng)調(diào)的是合理使用化肥，不能盲目地用，施用過多化肥，植物其實(shí)并沒有完全吸收，造成了周圍環(huán)境的污染。
另外，值得注意的是“土十條”還特別提到了增施有機(jī)肥。但是如果控制不好的話，有機(jī)肥比化肥對土壤污染的影響更大。因?yàn)橛袡C(jī)肥里面成分更復(fù)雜，可能包含一些由牲畜糞便帶來的抗生素、激素和其他污染物，從而給土壤帶來新的污染。因此，有機(jī)肥也必須合理使用，并要加強(qiáng)監(jiān)管，不能盲目增施有機(jī)肥。
其次談?wù)勣r(nóng)藥。我們農(nóng)藥的使用總量現(xiàn)在的確很大。破解這一問題的關(guān)鍵當(dāng)然要靠科學(xué)，但同樣在于管理和監(jiān)督。很多問題不是科學(xué)問題，而是管理問題。比如說化肥該用多少？農(nóng)藥在什么時候噴？噴完了以后什么時候農(nóng)產(chǎn)品才能夠上市？養(yǎng)殖業(yè)中抗生素是可以用，但用了多長時間以后，才能夠進(jìn)行屠宰？這些都應(yīng)該有科學(xué)、合理的規(guī)范。
誰來負(fù)責(zé)土壤修復(fù)
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農(nóng)用地污染治理的責(zé)任主體怎么界定？
周健民：誰污染、誰負(fù)責(zé)是基本原則。具體情況要區(qū)別對待。如果農(nóng)用地污染是當(dāng)?shù)氐奈廴酒髽I(yè)的排放所致，那么污染企業(yè)要負(fù)責(zé)。如果是農(nóng)用地污染是由于本底值自然就高或者土壤酸化引起的，那么這些問題恐怕就要應(yīng)由地方政府來負(fù)責(zé)了。有些情況可能出現(xiàn)疊加，那就需要在地方政府和企業(yè)之間合理分配責(zé)任。一般情況下，現(xiàn)在出現(xiàn)的污染比較好界定，歷史遺留的問題則比較難界定。
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“土十條”提出，按照“誰污染、誰治理”原則，造成土壤污染的單位或個人要承擔(dān)治理與修復(fù)的主體責(zé)任。責(zé)任主體滅失或責(zé)任主體不明確的，由所在地縣級人民政府依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。現(xiàn)在很多地方的基層財(cái)政都很緊張，未必有能力承擔(dān)責(zé)任，怎么辦？
周健民：這要看土地的用途。如果是非公益性建設(shè)用地，解決方法相對簡單。地方政府可以通過土地出讓的方式，交易雙方直接把土壤治理和修復(fù)的價格考慮進(jìn)去，在合同中約定修復(fù)方的責(zé)任和義務(wù)，可以由出讓方承擔(dān)，也可以由受讓方承擔(dān)，其關(guān)鍵在于土地交易價格的確定，通過市場經(jīng)濟(jì)手段把土壤修復(fù)成本內(nèi)化到土地交易價格當(dāng)中去。將修復(fù)成本算進(jìn)去，可吸引社會資本的進(jìn)入。
如果是公益性建設(shè)用地，那只能由政府去承擔(dān)責(zé)任，所在地的地方政府實(shí)在拿不出來，可以向上一級政府申請看能否支持，同時也可考慮在土地交易中提取一定的比例，建立土壤修復(fù)基金等。
土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)面臨的最大挑戰(zhàn)
中國環(huán)境管理
今年環(huán)保部司局調(diào)整，按照環(huán)境介質(zhì)改設(shè)了土壤環(huán)境管理司等三個業(yè)務(wù)司。您如何評價這一改革？對”土十條”的實(shí)施將產(chǎn)生哪些影響？
周健民：按照環(huán)境介質(zhì)設(shè)置司局，能夠提高環(huán)境管理的專業(yè)性、針對性和協(xié)同性。這種改革肯定會推動”土十條”更好地落地，但我們也必須看到，土壤環(huán)境管理司及其他相關(guān)部委業(yè)務(wù)司局的力量畢竟是有限的。因此，我們必須推動土壤環(huán)境的信息公開、社會監(jiān)督和公眾參與，只有動員更多的社會力量參與，才能推動土壤環(huán)境質(zhì)量的改善。
這些內(nèi)容在“土十條”里面也有提及，但不夠細(xì)化。以信息公開為例，“土十條”提出，根據(jù)土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和調(diào)查結(jié)果，適時發(fā)布全國土壤環(huán)境狀況。各?。▍^(qū)、市）人民政府定期公布本行政區(qū)域各地級市（州、盟）土壤環(huán)境狀況。
問題在于，土壤環(huán)境狀況公布到什么程度？哪些內(nèi)容可以公開，哪些不可以公開？如果不公開的話，是完全不公開還是設(shè)定權(quán)限分級別公開？我希望未來這方面可以做得更好，切實(shí)發(fā)揮信息公開和公眾參與的作用。
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土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)從2012年以來，一直備受資本市場關(guān)注。您如何看待這個行業(yè)的技術(shù)儲備和市場前景？
周健民：從技術(shù)儲備來看，我們當(dāng)然還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我們有些技術(shù)做做試驗(yàn)還可以，拿到社會上就會發(fā)現(xiàn)受限于成本和期限等實(shí)際因素，無法在產(chǎn)業(yè)上推廣。
但這并不是土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)面臨的最大挑戰(zhàn)，土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)面臨的一個更大挑戰(zhàn)在于，無論是地方政府還是企業(yè)，對于土壤修復(fù)的認(rèn)識還不到位。
他們不了解土壤修復(fù)的難度有多大，怎么土壤修復(fù)要花這么多錢？實(shí)際上，這是由于土壤污染的特點(diǎn)所決定的，一旦污染就很難修復(fù)，就要付出沉痛代價，就要花費(fèi)很長時間。其修復(fù)過程比大氣和水污染治理所需技術(shù)更為綜合、時間更為漫長。所以我們才特別強(qiáng)調(diào)土壤污染防治，一定要以防為主。
現(xiàn)在中國的土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)才剛剛起步，未來等大家習(xí)慣了，不再奇怪為什么花這么多錢來做土壤修復(fù)時，土壤修復(fù)市場才能真正爆發(fā)出來。對現(xiàn)在的修復(fù)產(chǎn)業(yè)既要引導(dǎo)鼓勵，也要嚴(yán)格監(jiān)管，逐步建立行業(yè)發(fā)展規(guī)范，避免惡性競爭。
原文刊登在《中國環(huán)境管理》2016年第5期
來源：生態(tài)修復(fù)網(wǎng)
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