本周出臺的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）提出，要將受污染耕地安全利用率從2015年的70.6%提高到90%左右，將污染地塊安全利用率提高到90%以上。這一目標艱巨而又令人期待，也要求正在制訂中的《土壤污染防治法》拿出更科學的制度設(shè)計和更有力的獎罰措施。
《規(guī)劃》中的土壤環(huán)境保護任務(wù)和措施與《土壤污染防治行動計劃》中的基本一致，但亦有新增內(nèi)容。如形成土壤污染源頭預(yù)防、末端治理和生態(tài)環(huán)境修復(fù)成套技術(shù)，支持土壤監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及關(guān)鍵技術(shù)裝備研發(fā)，支持生態(tài)環(huán)境突發(fā)事故監(jiān)測預(yù)警及應(yīng)急處置技術(shù)、遙感監(jiān)測技術(shù)、數(shù)據(jù)分析與服務(wù)產(chǎn)品、高端環(huán)境監(jiān)測儀器研發(fā)等，或?qū)⒃凇锻寥牢廴痉乐畏ā分杏兴w現(xiàn)，從法律層面更有直接有力地鼓勵土壤污染防治修復(fù)先進技術(shù)、產(chǎn)品的研發(fā)，提升土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的科技含量和支撐能力。
負責起草《土壤污染防治法》的全國人大環(huán)資委按照科學立法、民主立法的要求，聽取并吸收了土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)界、學界、工業(yè)界、法律界、社會組織等許多科學的、有前瞻性和國際視野的、切合我國國情的意見和建議。法的科學性、體系性和可操作性有了顯著提升。比如規(guī)定各利益相關(guān)方的責任和義務(wù)以確保各項防治措施能真正落實，規(guī)定建立基金和制定相關(guān)管理辦法以確保土壤污染防治資金的投入和效益，規(guī)定監(jiān)督檢查和法律責任以增強對污染者的威懾作用等。
相信經(jīng)過進一步的研究、探討和完善，《土壤污染防治法》一定能成為《規(guī)劃》和《土壤污染防治行動計劃》順利實施的可靠保障，成為守護土壤環(huán)境安全的國之重器。
作者系中國環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟秘書長
本文原載于《中國環(huán)境報》——《用法律為土壤安全保駕護航》
相關(guān)鏈接：
建立基金制度 打破土壤修復(fù)瓶頸
--回應(yīng)業(yè)界期待，《土壤污染防治法》征求意見稿呈現(xiàn)一大亮點
中國環(huán)境報記者：徐衛(wèi)星
如今，在大氣、水、土壤三領(lǐng)域中，獨缺土壤污染防治立法。《土壤污染防治法》目前已形成草案征求意見稿，經(jīng)環(huán)資委25次全體會議，現(xiàn)正式對外征求意見。在近日舉辦的第五屆中國環(huán)境修復(fù)發(fā)展戰(zhàn)略論壇上，全國人大常委會環(huán)境與資源保護委員會法案室付莎就如何理解立法相關(guān)內(nèi)容做了介紹。
付莎表示，征求意見稿主要就土壤污染防治基本制度、預(yù)防保護、管控和修復(fù)、經(jīng)濟措施、監(jiān)督檢查和法律責任等重要內(nèi)容做出規(guī)定。其中，“在管控和修復(fù)中分為兩章，根據(jù)不同管理方式和特點，分設(shè)為農(nóng)用地和建設(shè)用地。而經(jīng)濟措施這一章也是立法中比較有特色的章節(jié)。”
不重復(fù)規(guī)定，主要做補充規(guī)定
“幾乎所有的物質(zhì)都會通過某種途徑進入土壤，理論上說，土壤污染防治應(yīng)該是廢水、廢氣、廢物諸多污染源控制，但是鑒于現(xiàn)行《固體廢物污染環(huán)境防治法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》中已有明確規(guī)定，因此征求意見稿對這方面主要做補充性和銜接性的協(xié)議?！备渡J為，《土壤污染防治法》不應(yīng)該做重復(fù)規(guī)定，但是對一些銜接性的規(guī)定應(yīng)該制定相關(guān)標準，比如環(huán)評中加入土壤污染防治內(nèi)容等。
“目前，土壤有害物質(zhì)沒有專門法律對此進行規(guī)定。因此我們在《土壤污染防治法》當中專門規(guī)定這么一個制度，也作為立法中重要的內(nèi)容，希望從源頭上管控有毒有害物質(zhì)進入土壤?！备渡榻B，作為補充性的規(guī)定，征求意見稿中規(guī)定了土壤有害物質(zhì)及優(yōu)先控制名錄。在優(yōu)先控制名錄中，規(guī)定重點監(jiān)管行業(yè)和企業(yè)，制定如年度匯報、定期監(jiān)測等措施；另一方面，通過控制農(nóng)業(yè)投入品、包裝物，開展農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，鼓勵土壤改良措施，預(yù)防農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的土壤污染。
付莎表示，征求意見稿體現(xiàn)了預(yù)防為主、保護優(yōu)先的原則，規(guī)定未污染土壤優(yōu)先保護，優(yōu)先保護林地、園地、生態(tài)用地等。
劃分農(nóng)用地、建設(shè)用地
“對于農(nóng)用地和建設(shè)用地不同，征求意見稿劃分了兩章內(nèi)容。這也是我們在征求意見過程當中吸收的結(jié)構(gòu)性主要意見。也是根據(jù)‘土十條’中農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地不同管理制度的政策要求?！备渡硎?。
對于農(nóng)用地，征求意見稿按照污染程度和相關(guān)技術(shù)標準的規(guī)范，對優(yōu)先保護、安全利用和嚴格管控的地塊分別采取不同措施。對于建設(shè)用地，設(shè)計了土壤風險管控和修復(fù)對照名錄制度?！霸诿浿?，需要風險管控的地塊，規(guī)定了政府應(yīng)當采取的措施。針對需要修復(fù)的土地，意見稿中規(guī)定了實施程序和污染防治要求。”她表示，建設(shè)用地修復(fù)在目前實踐中已比較成熟，但仍希望通過立法能夠有法可依，對修復(fù)流程加以規(guī)范。
專設(shè)經(jīng)濟措施，建立基金制度
修復(fù)資金的來源問題一直是制約行業(yè)發(fā)展的瓶頸問題。付莎表示，本次征求意見稿的一大亮點是專門設(shè)置了經(jīng)濟措施章節(jié)，也是回應(yīng)了業(yè)界的期待。
“我們立足通過多種渠道、多種方式解決土壤污染資金籌集問題，首先規(guī)定各級人民政府加強財政投入。另外，我們建立了土壤污染防治基金，規(guī)定了基金來源與使用?！备渡瘡娬{(diào)，這兩個制度是相對的，因此針對比如政府組織的調(diào)查，包括制訂標準、科研等常規(guī)性工作，希望能夠通過財政資金的渠道解決。對于歷史遺留的問題，沒有辦法找到污染責任人的土壤污染場地和地塊，可以通過基金的方式解決。
“基金的資金有專門的管理流程，除法案當中對主要使用范圍有專門規(guī)定外，還將授權(quán)有關(guān)部門進一步細化管理制度?！?/span>
付莎透露，為了鼓勵社會力量以市場運作的方式參與土壤污染防治，法案將在財政稅收、價格、金融等措施上給予支持，同時鼓勵有關(guān)企業(yè)辦理環(huán)境污染責任保險，但沒有做硬性要求。
五色土
對我國土壤污染防治立法而言，借鑒國外的經(jīng)驗必不可少。本報記者在此梳理部分發(fā)達國家的相關(guān)立法經(jīng)驗，其間不乏值得科學借鑒的立法初衷、治理路徑、修復(fù)原則等。
美國
危機事件后頒布超級基金法
早在1980年，美國就頒布了《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責任法》（又名《超級基金法》）。該法是受到“拉夫運河填埋場污染”事件的直接推動而出臺的。該法實施后，被列入《國家優(yōu)先名錄》中67%的污染地塊得到了治理修復(fù)，130萬英畝的土地恢復(fù)了生產(chǎn)功能，多數(shù)污染地塊在修復(fù)后達到了商業(yè)交易的目的。
此后，美國國會為緩解該法嚴厲的責任制度所帶來的影響，通過以下法案進行4次修訂完善：1986年的《超級基金修正及再授權(quán)法》，1996年的《財產(chǎn)保存、貸方責任及抵押保險保護法》，2000年的《超級基金回收平衡法》和2002年的《小規(guī)模企業(yè)責任減免和綜合地塊振興法》。
值得說明的是，包括國際評價以及美國自身對《超級基金法》的弊端都有說辭，但不能否認，該法對于快速有效地解決美國污染地塊的治理與修復(fù)問題，的確起到了非常明顯的作用。
日本
農(nóng)村城市差別化立法
二戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟持續(xù)快速增長，但也伴隨著資源能源的高投入、高消耗和污染物的高排放，以及以重工業(yè)為主的粗放型增長模式，造成了嚴重的生態(tài)環(huán)境污染，尤其是土壤重金屬污染十分嚴重，也曾引發(fā)水俁病等嚴重的公害事件。
日本政府于1970年頒布了針對農(nóng)用地保護的《農(nóng)用地土壤污染防治法》，隨后經(jīng)多次修訂沿用至今。而隨著日本工業(yè)化進程的不斷加快，以六價鉻等重金屬污染為特點的城市型土壤污染日益顯現(xiàn)。為進一步滿足社會對城市型土壤污染的防治要求，日本于2002年頒布了《土壤污染對策法》，彌補了城市用地土壤污染防治法律方面的空白，成為日本土壤污染防治的主要法律依據(jù)。
德國
預(yù)防為主，注重土壤功能修復(fù)
在工業(yè)化過程中，德國留下了許多污染場地。德國很重視土壤保護的法律框架建設(shè)，聯(lián)邦與各州政府都有關(guān)于土壤保護與污染場地治理的專門法律和相關(guān)法律。為解決土壤保護以及歷史遺留的污染問題，自1999年以來，德國制定了土壤保護法、土壤保護和工業(yè)廢地處理條例等法律。
這些法律對土地使用者預(yù)防風險的措施及強制性義務(wù)、施加于土地上的各種材料的性質(zhì)及其風險的預(yù)防與控制、土壤監(jiān)測以及土壤保護的具體要求、風險的評估等作了規(guī)定。各州政府則依據(jù)聯(lián)邦法律制定了自己的法律。
在土壤修復(fù)方面，德國的理念是保護土壤的特殊功能，而不是土壤本身，對不同功能的土地，區(qū)別對待。根據(jù)這一理念，德國現(xiàn)有30萬塊土地需要治理，但真正需要采用技術(shù)改造的只占10%左右。
丹麥
執(zhí)行“誰污染、誰付費”原則
北歐國家丹麥是積極倡導(dǎo)綠色環(huán)保的先鋒，民眾普遍環(huán)保意識強，土壤保護也是丹麥環(huán)保部門的一項重要工作。1971年，丹麥政府設(shè)立世界上第一個環(huán)境部，從那時起，丹麥一直積極開展土壤污染防治工作，現(xiàn)已建立了完善的土壤污染防治法規(guī)，為土壤保駕護航，并努力運用先進的科技，治理并修復(fù)已經(jīng)受到污染的土壤。
上世紀八十年代，丹麥開始陸續(xù)制定相關(guān)污染控制和管理方面的法律。2000年，丹麥出臺《土壤污染法》，并于2007年修訂后繼續(xù)實施至今。
在土壤修復(fù)的資金來源方面，丹麥嚴格執(zhí)行“誰污染、誰付費”的原則，污染者必須承擔治理污染的全部費用。這一方面能夠為治理污染帶來資金來源，另一方面也能對污染者產(chǎn)生威懾作用。而對一些歷史遺留下來的污染土地，土地所有者可向政府申請補貼，政府承擔絕大部分的費用。
來源： 高勝達 中國環(huán)境修復(fù)網(wǎng)
上一條
