作者：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道(廣州)
PPP 模式作為緩解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與拉動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要手段，在多個(gè)層面被寄予厚望。2014 年以來國家密集出臺(tái)政策推廣PPP 模式，隨著財(cái)政部于2014年11月公布第一批30個(gè)示范項(xiàng)目（總投資1800億元），新一輪PPP大潮正式開啟。
而在環(huán)保領(lǐng)域，以政府采購服務(wù)為核心的PPP整體解決方案模式與正在或即將實(shí)施的大氣、水、土壤三大行動(dòng)計(jì)劃將引領(lǐng)的由總量減排走向質(zhì)量改善的趨勢相契合。政策加碼與環(huán)保需求合力之下，環(huán)保PPP項(xiàng)目大量涌現(xiàn)。在5月25日發(fā)改委上線的PPP項(xiàng)目庫中，環(huán)保類PPP項(xiàng)目數(shù)量最多，總計(jì)能達(dá)到370個(gè)，數(shù)量上占比達(dá)到35%。然而，環(huán)保PPP項(xiàng)目的總投資額卻僅占項(xiàng)目庫總投資額的8.5%。
環(huán)保PPP項(xiàng)目中水務(wù)項(xiàng)目屬于資本密集型項(xiàng)目，是我國PPP實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累較多的領(lǐng)域，政府和社會(huì)資本操作得都比較熟練，但也面臨諸多挑戰(zhàn)，亟待模式創(chuàng)新。
此外，環(huán)保PPP也對環(huán)保企業(yè)技術(shù)、資金、管理及資源整合能力提出了更高要求，而在資本助力下的行業(yè)加速并購整合和混合所有制背景下，市場資源逐步向“平臺(tái)”和“接口”集中。
此輪PPP 大潮中，能夠真正整合資源、找到與項(xiàng)目周期匹配的長期資本、具有強(qiáng)技術(shù)實(shí)力（工程能力或運(yùn)營能力）的企業(yè)有望斬獲大單。當(dāng)然，我國環(huán)保市場的地域?qū)傩砸彩沟靡恍﹨^(qū)域型公司在獲取當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目時(shí)或具備一定優(yōu)勢，階段性訂單及業(yè)績彈性亦值得期待。
5月25日發(fā)改委上線的PPP項(xiàng)目庫中，環(huán)保類PPP項(xiàng)目數(shù)量最多，總計(jì)能達(dá)到370個(gè)，數(shù)量上占比達(dá)到35%。但總投資額在1700億元左右，僅占項(xiàng)目庫總投資額的8.5%。環(huán)保PPP項(xiàng)目中水務(wù)PPP項(xiàng)目數(shù)量居首，且多為新增項(xiàng)目，而流域管理項(xiàng)目數(shù)量不多但投資規(guī)模較大。
環(huán)保類PPP項(xiàng)目中，水務(wù)類項(xiàng)目，如污水處理、再生水、自來水等項(xiàng)目最多。諸如水務(wù)、垃圾處理等項(xiàng)目的單個(gè)項(xiàng)目投資額度相對較小，項(xiàng)目平均投資額度在3億元左右，還有大量千萬規(guī)模的小項(xiàng)目。
諸如流域治理、生態(tài)園區(qū)建設(shè)等項(xiàng)目投資體量要相對大得多，但推出的項(xiàng)目數(shù)量較少。列入發(fā)改委項(xiàng)目庫的，如鄱陽湖流域水環(huán)境綜合治理一期工程，投資總額達(dá)到125億元。
環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，現(xiàn)多為新增項(xiàng)目，預(yù)計(jì)主要采用BOT或BOO方式運(yùn)營；也有少量存量項(xiàng)目需要改造或移交，采用ROT或TOT方式；有個(gè)別地方政府財(cái)力緊張的，還明確指出要通過融資租賃售后回租的方式，融資所得用于新建管網(wǎng)建設(shè)。
垃圾處理、水務(wù)項(xiàng)目由于運(yùn)作多年，且屬準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目，即項(xiàng)目本身有部分使用者付費(fèi)的經(jīng)營收入，政府和投資者都比較歡迎。但流域綜合治理、生態(tài)公園等為準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，投資體量大，又多依靠政府付費(fèi)，投資者的合理回報(bào)還仰賴于資源或項(xiàng)目的合理搭配。
另外，數(shù)量眾多的垃圾處理或水務(wù)項(xiàng)目中，有不少屬于區(qū)縣基層政府。這表明了基層公共服務(wù)有較大缺口，但基層政府財(cái)力是否能負(fù)擔(dān)；另外，千萬規(guī)模的PPP項(xiàng)目，需背負(fù)較高的交易成本，是否劃算——也是問題。
數(shù)量多、投資額小
5月25日，發(fā)改委上線的PPP項(xiàng)目庫共收納了1043個(gè)項(xiàng)目，總投資額度為1.97萬億。其中，環(huán)保類PPP項(xiàng)目總計(jì)365個(gè)，總投資額為1680億元，平均每個(gè)項(xiàng)目投資額度僅為4.6億元，與項(xiàng)目庫平均投資額18.9億元相比，要小得多。
上述統(tǒng)計(jì)的365個(gè)項(xiàng)目，多納入市政、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域。園區(qū)綜合項(xiàng)目或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目包涵了供水、排污、垃圾處理等子項(xiàng)。具體而言，垃圾處理類包括生活垃圾焚燒發(fā)電、灰渣填埋、固廢醫(yī)療垃圾處置、污泥焚燒發(fā)電等多種類型，項(xiàng)目數(shù)量為85個(gè)左右，總投資額為314億元。
水務(wù)項(xiàng)目，包括供水、再生水、污水處理等，是環(huán)保類PPP項(xiàng)目中的大頭，安徽省推出了55個(gè)水務(wù)項(xiàng)目，貴州推出了26個(gè)，內(nèi)蒙古有22個(gè)。
海南某縣城管局相關(guān)負(fù)責(zé)人對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，現(xiàn)在各地都要求無害化，對環(huán)保要求較高，而且污水、垃圾等項(xiàng)目技術(shù)比較成熟，政府相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)管也比較容易，可以選市場上專業(yè)人士參與監(jiān)測，處理廠的數(shù)據(jù)每天都能看到，引入社會(huì)資本能降低政府開支，是個(gè)不錯(cuò)的選擇。
發(fā)改委和財(cái)政部關(guān)于PPP的指導(dǎo)意見中，均表明適宜市場化運(yùn)作、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目，諸如供水、污水及垃圾處理等，比較適宜采用PPP模式。
濟(jì)邦咨詢董事總經(jīng)理李競一對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，垃圾處理和水務(wù)項(xiàng)目，是我國PPP實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累較多的領(lǐng)域，政府和社會(huì)資本操作得都比較熟練。這些屬于資本密集型項(xiàng)目，技術(shù)門檻不太高，且投資額度不算大，所以推出的項(xiàng)目較多。
不過，發(fā)改委業(yè)已公布的項(xiàng)目庫中，各個(gè)項(xiàng)目的情況差異較大。據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解，有些項(xiàng)目一經(jīng)發(fā)布，很快就有投資者聯(lián)絡(luò)，目前正在談判過程中；有些項(xiàng)目原來早已公開，并試圖采用PPP模式運(yùn)營，但最終未談妥，回到由政府出資建設(shè)的傳統(tǒng)路徑上；而有些公開的項(xiàng)目目前僅在可行性研究報(bào)告階段，尚未立項(xiàng)，土地拆遷難度較大。
除了納入發(fā)改委項(xiàng)目庫的，各省市公布的PPP示范項(xiàng)目中，也有大量垃圾處理和水務(wù)項(xiàng)目，一些項(xiàng)目業(yè)已落地，也有部分項(xiàng)目進(jìn)入了實(shí)質(zhì)談判簽約階段。
基層政府積極參與
項(xiàng)目的省際分布差異較大。北京此次公布了共計(jì)12個(gè)環(huán)保類項(xiàng)目，投資額度總計(jì)約為240億元。浙江僅有6個(gè)環(huán)保PPP項(xiàng)目，投資額為30億元。而上海目前尚未有PPP示范項(xiàng)目公布，據(jù)媒體報(bào)道，上海預(yù)計(jì)很快將由發(fā)改委牽頭推出首批PPP示范項(xiàng)目。
數(shù)量最多的屬安徽省。安徽此次共有69個(gè)環(huán)保項(xiàng)目入庫，總投資額為198億元。其中，有35億元的垃圾處理項(xiàng)目，55個(gè)水務(wù)項(xiàng)目投資額達(dá)到163億元。
如安徽宿州埇橋區(qū)共有10個(gè)環(huán)保項(xiàng)目入庫，包括污水處理及配套管網(wǎng)、建筑垃圾處置和資源化利用、生活垃圾焚燒發(fā)電、中水回用工程二期、老城區(qū)污水管網(wǎng)完善工程、供水管網(wǎng)建設(shè)和改造、餐廚垃圾處理項(xiàng)目、淮水北調(diào)配套地表水廠項(xiàng)目等。10個(gè)項(xiàng)目中投資額最高的為3.5億元，共有3個(gè)5000萬規(guī)模的項(xiàng)目。
再如蕪湖市下共有5個(gè)區(qū)縣，推出8個(gè)環(huán)保類項(xiàng)目，投資額度從5200萬元到8億元不等。
有專業(yè)咨詢?nèi)耸繉?1世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，區(qū)縣級政府的項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)相對高一些，一些區(qū)縣政府每年財(cái)政收入僅有幾億或幾十億，財(cái)政承受能力有限；有些基層政府還不具備一些配套條件，如很多企業(yè)有自流井，政府沒法收取自來水費(fèi)，自然也無從扣取污水處理費(fèi)。另外，PPP運(yùn)作成本較高，一些投資額度不大的，僅僅幾千萬的項(xiàng)目，如果采用PPP模式來運(yùn)作，其實(shí)并不劃算。
PPP模式相對復(fù)雜，運(yùn)行成本較高，也是一些民營企業(yè)不愿介入PPP項(xiàng)目的原因之一。中國民營經(jīng)濟(jì)國際合作商會(huì)副秘書長鄭康彬表示，跟民營企業(yè)溝通時(shí)，不少企業(yè)直言PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)很復(fù)雜，參與方眾多，政府的、購買方、供應(yīng)商、專業(yè)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等，前期投入較多，后期效果如何變數(shù)較多。
雖說基層政府財(cái)力相對薄弱，不過國內(nèi)大型水務(wù)公司在基層水務(wù)市場上，最近也是各種攻城略地，不亦樂乎。如首創(chuàng)股份4月29日公告，計(jì)劃投資北京延慶縣城西再生水廠項(xiàng)目，擬采用BOT方式；桑德國際5月15日公布，中標(biāo)安徽省霍邱縣姚李鎮(zhèn)等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠；5月21日消息，碧水源中標(biāo)新疆塔城工業(yè)園區(qū)污水處理BOT項(xiàng)目等。
君合律所合伙人劉世堅(jiān)對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，水務(wù)市場現(xiàn)在好的項(xiàng)目不多，只能往基層政府發(fā)展；另外，隨著國家層面大力推廣PPP模式，業(yè)內(nèi)對未來政策的預(yù)期是樂觀的。
多采用BOT或BOO方式
擬采用BOT模式的環(huán)保類項(xiàng)目居多，即多為新增項(xiàng)目。
不過，也有少數(shù)存量項(xiàng)目，需要先提標(biāo)改造再移交社會(huì)資本運(yùn)營，即ROT或TOT方式，如吉林長春市推出了個(gè)11億元投資額的排水公司污水提標(biāo)及中水回用工程，擬采用ROT模式；長春市還推出了一11.5億元規(guī)模的一廠、三廠改擴(kuò)建工程，擬采用TOT的方式。
還有少數(shù)融資租賃項(xiàng)目。如青海西寧市推出了一個(gè)西寧市排水管網(wǎng)項(xiàng)目，擬將已建成的排水官網(wǎng)以融資租賃方式售后回租，融資租賃取得的資金用于剩余新建管網(wǎng)建設(shè)，該項(xiàng)目的投資額為4.8億元。具體操作模式上，BOT及其變種，如BOO（build-own-operate）、BOOT（build-own-operate）出現(xiàn)頻率較高。如漢中市城固縣推出了漢中航空智慧新城供水廠項(xiàng)目，擬采用BOT、BOOT來經(jīng)營。
根據(jù)發(fā)改委2014年印發(fā)的《發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，對于操作模式的選擇有一個(gè)大致的區(qū)分：經(jīng)營性項(xiàng)目，即經(jīng)營收入能完全覆蓋投資成本的，可采用BOT、BOOT等推進(jìn)；準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，即需要政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可采用BOT、BOO等推進(jìn)；非經(jīng)營性項(xiàng)目，即缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的，可采用BOO、委托運(yùn)營等推進(jìn)。在BOT模式的經(jīng)營期內(nèi)，社會(huì)資本對項(xiàng)目本身是沒有所有權(quán)的；BOOT是社會(huì)資本對項(xiàng)目擁有所有權(quán)，并加以運(yùn)營，合同到期再移交；BOO 則是社會(huì)資本對項(xiàng)目擁有所有權(quán)，且最后沒有移交環(huán)節(jié)。
劉世堅(jiān)指出，這三種模式要根據(jù)不同項(xiàng)目加以選擇，如地鐵項(xiàng)目，政府肯定不會(huì)允許社會(huì)資本對此擁有所有權(quán)。BOO方式，資產(chǎn)歸社會(huì)資本所有，這是一些社會(huì)資本樂于見到的，因?yàn)樽詈筚Y產(chǎn)歸自己處置；而政府方面需要考慮到，如果沒有這個(gè)項(xiàng)目，是否有可替代的方式來滿足這部分公共服務(wù)，因?yàn)榄h(huán)保類公共服務(wù)需求具有延續(xù)性，不能隨便斷掉。建銀城投上海環(huán)保公司總經(jīng)理辛強(qiáng)，在分享上海老港四期垃圾處理廠PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出，由于BOT運(yùn)營企業(yè)對資產(chǎn)不擁有所有權(quán)，在銀行貸款時(shí)可能會(huì)遇到麻煩，這需要在合同文本中允許金融機(jī)構(gòu)對運(yùn)營資產(chǎn)擁有一定的介入權(quán)限。
李競一表示，社會(huì)資本對資產(chǎn)是否擁有所有權(quán)，這能方便去金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押擔(dān)保貸款。但擁有所有權(quán)，涉及土地、資產(chǎn)等權(quán)限變更，手續(xù)會(huì)麻煩些，比如土地在轉(zhuǎn)給社會(huì)資本以及社會(huì)資本將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移回政府方時(shí)，都需要交付相應(yīng)的稅收。無論是BOT還是BOOT，對社會(huì)資本的收益情況并沒有明顯影響。
流域治理項(xiàng)目要搭建好框架
除了體量較小的垃圾處理、水務(wù)項(xiàng)目外，環(huán)保領(lǐng)域還有一些大體量的項(xiàng)目，如一些河流的綜合治理，還有一些生態(tài)公園的建設(shè)。
發(fā)改委此次公布的項(xiàng)目庫中，包括六個(gè)環(huán)境綜合治理項(xiàng)目，如34.6億元的大理市洱海環(huán)湖截污項(xiàng)目，56億元的吉林伊通河綜合治理工程，還有125億元的鄱陽湖流域水環(huán)境綜合治理一期工程。
鄱陽湖項(xiàng)目涉及1422個(gè)村鎮(zhèn)小型污水集中處理設(shè)施，預(yù)期日處理120萬噸生活污水，污水收集管網(wǎng)1萬公里，日收集轉(zhuǎn)運(yùn)1萬噸生活垃圾。至于采用何種PPP模式，是“可洽談”的。
生態(tài)公園類，如40億元投資額的宿遷市六塘河濕地公園，規(guī)劃面積22平方公里（含水域）；伊犁河谷百萬畝生態(tài)經(jīng)濟(jì)林建設(shè)項(xiàng)目總面積140萬畝，造林62.5萬畝，封山育林育草77.5萬，總投資額大致在12.7億元。
業(yè)內(nèi)人士指出，以前涉及環(huán)境綜合治理或生態(tài)公園，多采用BT的模式，實(shí)質(zhì)就是給政府融資，政府再在三五年之內(nèi)還款，但現(xiàn)在地方政府財(cái)政壓力大，三五年較短的期限，還債壓力較大，需改造成更長期的PPP項(xiàng)目。
較少經(jīng)營性收入，是流域綜合治理或生態(tài)公園的主要特點(diǎn)。劉世堅(jiān)表示，流域綜合治理關(guān)鍵在于沒有第三方付費(fèi)，基本完全靠政府付費(fèi)，這類項(xiàng)目公益性較強(qiáng)。這些項(xiàng)目要想吸引投資者，政府要么給補(bǔ)貼，要么匹配資源，如土地或其他經(jīng)營性資產(chǎn)。
一位參與地方生態(tài)公園建設(shè)的咨詢?nèi)耸繉?1世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，一些公益性項(xiàng)目其實(shí)可以搭配其他資源，土地政策現(xiàn)在有障礙，但資源并不僅包括土地。如一些生態(tài)公園，除了公益性的林地外，還可以允許一些其他經(jīng)濟(jì)作物的開發(fā)，如果投資方剛好懂得林地經(jīng)營，這并不比土地差。
李競一表示，綜合流域治理投資規(guī)模較大，因?yàn)樗怯梢幌盗许?xiàng)目綜合組成的項(xiàng)目包。環(huán)境綜合治理，政府是產(chǎn)出導(dǎo)向，以達(dá)到某個(gè)既定的標(biāo)準(zhǔn)來付費(fèi)，要取得這個(gè)效果，路徑有很多。如要讓某片水系水質(zhì)達(dá)到某個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，可以治理周邊垃圾、定期抽取水系的污泥；也可以從上游開始加以治理，上游截留治理、河道整治等——這些考驗(yàn)社會(huì)資本的智慧。
李競一進(jìn)一步表示，隨著國家對環(huán)境治理的重視，諸如建設(shè)海綿城市目標(biāo)的提出，未來綜合治理項(xiàng)目會(huì)越來越多。
PPP項(xiàng)目庫
為加快推廣PPP模式，更好地鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，經(jīng)各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市發(fā)展改革委推薦，國家發(fā)展改革委審核，現(xiàn)建立國家發(fā)展改革委PPP項(xiàng)目庫，面向全社會(huì)公開發(fā)布。
入庫項(xiàng)目涉及水利設(shè)施、交通設(shè)施、市政設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域，所有項(xiàng)目都已明確項(xiàng)目所在地、所屬行業(yè)、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責(zé)任人及聯(lián)系方式等基本信息，歡迎各類社會(huì)資本積極參與，具體事宜請按公布的聯(lián)絡(luò)方式與項(xiàng)目責(zé)任人聯(lián)系。
地方各級發(fā)展改革部門要加強(qiáng)項(xiàng)目推介，做好跟蹤服務(wù)，積極協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題，推動(dòng)項(xiàng)目早日落地實(shí)施。
上一條
