解決中國的環(huán)境問題，需要積極借鑒西方發(fā)達國家的經驗教訓，特別是歷史上同等發(fā)展階段的一些有效做法。
環(huán)保部部長：陳吉寧
中國當前的經濟發(fā)展階段相當于早期的美國某個發(fā)展階段。因此，研究借鑒美國的環(huán)保政策，不僅要研究現(xiàn)在的政策措施，更要研究美國在當時那個發(fā)展階段上的環(huán)境保護政策措施。
由于全球發(fā)展的大背景和人類認識等發(fā)展階段不同，很難定量確定中國目前的發(fā)展階段相當于美國的哪個階段。單單就同等的經濟發(fā)展階段而言，通過比較中國與美國以購買力平價（PPP）為基礎的人均GDP，大致判斷可得出，2014年中國中西部、東北、東部的經濟發(fā)展水平分別相當于美國1978年、1982年和1987年水平。美國人均GDP在這3年的數據分別為10587美元、14439美元和20101美元。即中國中西部地區(qū)、東北部地區(qū)、東部地區(qū)分別與美國20世紀70年代后期、80年代初期和80年代后期發(fā)展水平相當?？傮w來看，中國當前的經濟發(fā)展水平與美國20世紀七八十年代相當。
通過對比同等經濟發(fā)展階段中國和美國的環(huán)境保護政策，中國的環(huán)境政策與美國相比有超前的內容。比如，中國的環(huán)境保護國家意志強于美國，環(huán)境管理體制構建早于美國，部分環(huán)境法律早于同階段的美國，部分環(huán)境標準嚴于同階段的美國，履行國際環(huán)境責任強于美國等。
但總體而言，中國的環(huán)境措施在很多方面還落后于美國。例如，移動源控制等環(huán)境政策落后美國，多數環(huán)境政策不如美國具有可操作性，有些環(huán)境標準過高致使流于形式，未對環(huán)境政策進行經濟分析，環(huán)境信息公開及公眾參與與美國仍有差距等。
一 中國
與美國同等發(fā)展階段的環(huán)保經驗
美國在20世紀七八十年代面臨著經濟快速發(fā)展、能源消費不斷增加、人口不斷集中、汽車大量普及等問題。由于美國采取了積極和嚴格的環(huán)境保護措施及相關措施，雖然經濟快速發(fā)展，但是污染物排放非升反降，而且降幅較大。
01
逐步強化和完善環(huán)境保護法律政策。
美國在20世紀70年代后相繼制定或修訂了一系列環(huán)保法案，法律涵蓋內容越來越廣，所涉污染物種類越來越多，標準越來越嚴格。從法律形成上看，先后形成了《清潔水法》、《清潔空氣法》和《超級基金法》，并歷經了多次修訂；從管理對象上看，管理范圍逐漸擴大；從環(huán)境質量標準上看，標準日趨嚴格。以顆粒物污染控制為例，自1971年首次制定顆粒物環(huán)境空氣質量標準后進行了4次修訂。同時，注重借助司法力量強化環(huán)保執(zhí)法。20世紀70年代~80年代美國開始使用司法手段確保環(huán)境法律和政策有效執(zhí)行。例如，為確保固定污染源廢氣排放標準有效執(zhí)行，美國環(huán)保局有權向違反標準者發(fā)出終止令，并且把問題提交司法部進行起訴。
02
環(huán)境管理制度不斷完善。
通過《國家環(huán)境政策法》推動政策環(huán)評?！秶噎h(huán)境政策法》要求“對環(huán)境質量有重要影響的所有重大的聯(lián)邦行動”都必須事先提交環(huán)境影響報告書。此法不但是美國環(huán)境政策的基本法，而且通過政策環(huán)評相關規(guī)定，對所有涉及環(huán)境保護的相關部門起到了約束性作用，直接從根源上解決了要求各部門特別是工業(yè)和開發(fā)部門開展環(huán)境保護的問題。使得這些相關部門根據法律要求主動解決環(huán)境問題而非被環(huán)保部門協(xié)調和約束。同時，逐漸形成排污許可等核心環(huán)境管理制度。20世紀七八十年代美國還制定了排污許可制度。以水為例，規(guī)定任何從點源向水體排放污染物的行為，不論是否會對受容納水體產生污染，都必須獲得排污許可證，并遵守許可證規(guī)定的排放限制標準和污染排放時間表，否則即屬違法。
03
調動地方政府和公眾的力量參與環(huán)境保護工作。
美國在里根執(zhí)政時期實施環(huán)境聯(lián)邦主義，將環(huán)境保護的責任轉移到州和地方政府。以環(huán)境執(zhí)法為例，州和地方對環(huán)境執(zhí)法負有主要責任，大多數控制環(huán)境污染的聯(lián)邦法規(guī)都授權聯(lián)邦環(huán)保局把執(zhí)法權委托給經審查合格的州環(huán)境執(zhí)法機構。同時，社會組織和公眾逐漸成為環(huán)境保護的重要力量。20世紀70年代~80年代，美國制定的環(huán)境法律中無一例外地將公眾參與具體細化到每個環(huán)境政策制定之中，授權公民可以就公眾參與提起司法審查或者公民訴訟。此外，美國的環(huán)境非政府組織獲得了長足發(fā)展，十大環(huán)保組織的會員總數顯著增長。從1965年的不到50萬人，增加到1985年的330萬人，1990年達720萬人。
04
人員、資金、技術投入大大增加。
自美國環(huán)保局成立，其規(guī)模和權利得到迅速擴大，環(huán)境保護投入也大大增加。環(huán)保局的活動預算、全職雇員、環(huán)境保護和自然資源項目的開支占聯(lián)邦總預算的比例都大幅度上升。此外，美國充分吸收地方和社會資本，以確保充裕的環(huán)境保護資金。根據有關數據，到1980年為了履行聯(lián)邦環(huán)境保護規(guī)章條例，美國每年要花費400多億美元。同時，美國是較早將信息技術應用在環(huán)保上的國家，20世紀80年代紐約州發(fā)起的“新一代的水資源管理計劃”行動，就是大數據應用到環(huán)保領域的實例。
此外，需要特別說明的是，產業(yè)國際轉移及能源結構調整也是美國國內環(huán)境質量改善的重要原因，盡管其本身不是環(huán)保政策。
當然，在美國環(huán)保政策的實施過程中，也暴露了一些問題，引發(fā)了激烈的社會討論，例如，受利益集團驅動搖擺環(huán)境政策、在經濟壓力下放松環(huán)保政策、不重視國際環(huán)境公約簽署及履約等。
二 借鑒
美國經驗改進中國環(huán)保政策的建議
針對美國環(huán)保政策的經驗和教訓，我國既要創(chuàng)新也要借力，既要瞻前也要顧后，建議從以下方面改進環(huán)保政策：
首先：全面推動經濟發(fā)展領域
全面推動經濟發(fā)展等領域的綠色轉型和產業(yè)升級。要在生產、消費、流通等各個方面實現(xiàn)綠色轉型。在生產方面，結合“中國制造2025”戰(zhàn)略實施，加快從制造大國轉向制造強國，改造和“綠化”傳統(tǒng)制造業(yè)，逐步合理降低高污染高耗能產業(yè)在經濟和產業(yè)結構中的比重，促進節(jié)能減排，培育低污染低能耗的新型產業(yè)。在消費方面，要倡導綠色消費，加強綠色交通、綠色建筑等，企業(yè)要推廣綠色生態(tài)設計、完善包裝回收等，消費者要提高綠色消費意識。在流通方面，實施綠色運輸車輛及貨船的綠色認證制度。要推動產業(yè)結構優(yōu)化和升級。緊緊抓住“一帶一路”及自貿區(qū)發(fā)展的機遇，加快對外投資和產業(yè)升級改造，提高生產技術水平和污染治理水平。為保護投資者利益和維護國際環(huán)境形象，注重在自由貿易協(xié)定中設立環(huán)境條款和單獨環(huán)境章節(jié)。
其次，要因地制宜
對不同發(fā)展水平的對象實行不同的環(huán)保政策。在現(xiàn)有環(huán)境法律和政策體系的基礎上，建立區(qū)域環(huán)境保護政策，環(huán)境政策要充分體現(xiàn)地域差異。對經濟發(fā)展水平不同的地區(qū)實施差別化的政策。對東部地區(qū)嚴格控制污染物排放水平，采取比國家標準更加嚴格的地方標準，制定比美國等發(fā)達國家同時期超前的環(huán)境質量目標。而對于中西部等欠發(fā)達地區(qū)，應當先調整產業(yè)結構，在制定地方行政法規(guī)時應該充分考慮生態(tài)紅線，保護自然保護區(qū)和草原、濕地、森林等生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。時間上要有所區(qū)別，東部地區(qū)可以先實行某項政策，待西部地區(qū)經濟發(fā)展上去了再緩期實施，時間差距可以有5年~10年。制定詳細的實施指南及導則，避免“一刀切”，保障差異性環(huán)保政策的落實。同時，逐步將大數據等新型科技成果引入到環(huán)境保護中，提高環(huán)境保護能力?？上仍谟袟l件的地方的某條河流進行試點，逐步推廣到城市，再逐步從城市推廣到農村，由點到面分級推廣。
第三，科學合理劃分
科學合理劃分中央和地方環(huán)境保護事權明晰責任。積極落實《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，推進試點工作。將外部性作為劃分中央和地方環(huán)保事權的重要原則。例如，跨行政區(qū)域空氣污染問題由中央環(huán)保部門重點協(xié)調，而固廢處置等由中央制定相關政策和標準，主要由各地管理。
第四，重視和學習
重視和學習美國20世紀90年代的環(huán)境保護政策，隨著經濟的快速發(fā)展，中國不僅要學習美國同等發(fā)展階段的環(huán)保政策，同時也要超前看，學習美國20世紀90年代的環(huán)境保護政策。具體包括：重視環(huán)境正義和環(huán)境公正，設立中央層面跨部門環(huán)境公正工作組；重視環(huán)境政策的規(guī)范化和效率化，重視環(huán)境標準落實的最佳范例，制定詳細的環(huán)境政策技術指南，開展經濟政策的分析等；重視環(huán)境安全，逐步將環(huán)境安全納入外交和防務政策體系。
來源：中國環(huán)境報 城市黑臭水體治理產業(yè)聯(lián)盟
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