2016年5月30日,國務(wù)院發(fā)布《土壤污染防治行動計劃》(國發(fā)〔2016〕31號)(以下簡稱“國家土十條”),這是“十三五”期間國家層面土壤污染防治行動綱領(lǐng)?!秶彝潦畻l》中要求“自2017年起,內(nèi)蒙古、江西、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、新疆等13個?。▍^(qū))礦產(chǎn)資源開發(fā)活動集中的區(qū)域,執(zhí)行重點(diǎn)污染物特別排放限值。”這些省份是我國重金屬污染比較嚴(yán)重的省份,也是我國土壤污染比較嚴(yán)重的省份。截止目前,13個?。▍^(qū))中,河南、湖北、新疆等3?。▍^(qū))尚未發(fā)布省級土壤污染防治行動方案(以下簡稱“省級方案”),其他內(nèi)蒙古、江西、湖南、廣東、廣西、四川、貴州、陜西、甘肅、云南等10個?。▍^(qū))已經(jīng)發(fā)布。本文計劃對10個?。▍^(qū))已經(jīng)發(fā)布的省級方案進(jìn)行對比分析,同時鑒于江蘇、浙江、上海、北京、重慶等5個?。ㄊ校氖峦寥牢廴痉乐喂ぷ髌鸩较鄬^早,在土壤環(huán)境管理、治理修復(fù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面具有一定經(jīng)驗,故將這5?。ㄊ校┑耐寥牢廴痉乐涡袆臃桨敢徊⒓{入進(jìn)行分析,以期對國家和各省土壤污染防治工作能有更好的認(rèn)識和理解。
1. 總體框架結(jié)構(gòu)
“國家土十條”總體結(jié)構(gòu)是10條、33款,從10個方面闡釋了土壤污染防治的主要任務(wù)。省級方案是要結(jié)合本省工作基礎(chǔ)、工作需求和工作特點(diǎn),落實“國家土十條”相關(guān)任務(wù)要求,在“國家土十條”結(jié)構(gòu)上,結(jié)合各省任務(wù)細(xì)化設(shè)計需要進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化和調(diào)整,不求面面俱到,主要強(qiáng)調(diào)任務(wù)設(shè)計的落地性、針對性和特色性。2016年11月,環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《省級土壤污染防治行動計劃編制技術(shù)指南》,對各省行動計劃的框架結(jié)構(gòu)提出指導(dǎo)意見,省級方案的結(jié)構(gòu)反映出各省對落實“國家土十條”各項任務(wù)的認(rèn)識和本省的重點(diǎn)工作與特色。
陜西、江蘇、浙江、上海等?。ㄊ校┛傮w采用了與“國家土十條”相似的結(jié)構(gòu);內(nèi)蒙古、江西、貴州、甘肅、北京、重慶、云南等省(市)并未完全采用“國家土十條”結(jié)構(gòu),而是采用“防治目標(biāo)-主要任務(wù)-保障措施-組織實施”的總體結(jié)構(gòu),將“國家土十條”十個方面的任務(wù)區(qū)分成主要任務(wù)、保障措施和組織實施等;廣東、廣西、四川等?。▍^(qū))還結(jié)合本省重點(diǎn)任務(wù)的設(shè)計,在“國家土十條”十條任務(wù)的基礎(chǔ)上新增了本省具有特色的任務(wù)。
本文分析的15個省級行動方案的框架結(jié)構(gòu)見表1匯總所示。
表1 15個省級方案的框架結(jié)構(gòu)及主要特點(diǎn)
“廣東方案”既傳承了“國家土十條”的主要邏輯,同時又從提高操作性角度,突出了管理體系、科技支撐等主要任務(wù)設(shè)計,新增了“先行區(qū)建設(shè)與機(jī)制創(chuàng)新”的創(chuàng)新設(shè)計,體現(xiàn)出與“十二五”廣東省重金屬防控和土壤污染防控基礎(chǔ)的連續(xù)性,也體現(xiàn)出重視體制機(jī)制上的創(chuàng)新?!皬V西方案”中將“嚴(yán)防礦產(chǎn)資源開發(fā)污染土壤,推進(jìn)礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)利用”作為一項重點(diǎn)任務(wù)單獨(dú)提出,結(jié)合實際,內(nèi)容具體,重點(diǎn)突出。“四川方案”新增了“優(yōu)化土地資源空間布局、探討土壤風(fēng)險管控模式”任務(wù),明確提出在瀘州、德陽和涼山等3個市(州)開展市級土壤環(huán)境風(fēng)險管控試點(diǎn)建設(shè),探索不同類型下的風(fēng)險管控模式,具有較好的創(chuàng)新性?!案拭C方案”在污染源防控部分,區(qū)分工礦污染、農(nóng)業(yè)污染和生活污染三個方面,分別各自獨(dú)立成一條任務(wù)。“北京方案”按照“目標(biāo)指標(biāo)-主要任務(wù)-保障措施-組織領(lǐng)導(dǎo)”的總體結(jié)構(gòu)進(jìn)行設(shè)計,邏輯層面非常清晰,重點(diǎn)突出了核心任務(wù),體現(xiàn)了省級土十條操作性方面的要求。“重慶方案”內(nèi)容較為細(xì)致,相比“國家土十條”的任務(wù)結(jié)構(gòu),新增了防治新增污染土壤;區(qū)分了農(nóng)用地污染源和工況污染源防治,形成兩條任務(wù),各項任務(wù)的內(nèi)容更加細(xì)化;將監(jiān)管能力建設(shè)、監(jiān)管執(zhí)法、科技支撐、資金保障和社會監(jiān)督等五個方面調(diào)整為保障措施,從而更加突出10個方面的核心任務(wù)?!吧虾7桨浮敝屑訌?qiáng)了“嚴(yán)格控制和預(yù)防土壤污染”的內(nèi)容設(shè)計,并將其作為第二條任務(wù),從空間(強(qiáng)化空間布局管控)、工業(yè)(嚴(yán)控工業(yè)污染排放)、固廢(加強(qiáng)固體廢物污染防治)、農(nóng)業(yè)(加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管)、生活源(減少生活污染)和應(yīng)急(加強(qiáng)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理)等六個方面進(jìn)行細(xì)化設(shè)計,體現(xiàn)并加強(qiáng)了污染源頭防控的思想。
2. 目標(biāo)指標(biāo)
“國家土十條”以改善土壤環(huán)境質(zhì)量為核心,以防控土壤環(huán)境風(fēng)險為目標(biāo),從土壤環(huán)境安全、土壤風(fēng)險防控、土壤環(huán)境質(zhì)量改善等方面提出了土壤污染防治的目標(biāo),并以土壤安全利用率為核心,分別提出了耕地和污染地塊的安全利用率核心指標(biāo)。各省方案基本遵從了國家提出的土壤污染防治目標(biāo),在核心指標(biāo)選擇上,緊緊圍繞“污染耕地安全利用率”和“污染地塊安全利用率”兩個指標(biāo)提出了不同要求。見表2所示。
表2 15個省(市區(qū))提出的土壤污染防治核心指標(biāo)(截止2020年)
各省均沒有提供“污染耕地安全利用率”和“污染地塊安全利用率”的測算基礎(chǔ)數(shù)據(jù),以及污染耕地安全利用和污染地塊安全利用面積的絕對數(shù)值,各省指標(biāo)或者采用與國家層面相同的指標(biāo)值,大多數(shù)省份均高于國家的指標(biāo)值。
“污染耕地安全利用率”和“污染地塊安全利用率”兩個指標(biāo),以及污染耕地安全利用面積、污染耕地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整面積已經(jīng)確定納入國家與各省簽訂的土壤污染防治責(zé)任書中,并作為最重要的指標(biāo)進(jìn)行考核。各省應(yīng)將實現(xiàn)“污染耕地安全利用率”和“污染地塊安全利用率”兩個指標(biāo)作為“十三五”時期的核心工作主線加以落實和推動。安排中央土壤污染防治專項資金支持項目時,需要充分注意資金支持項目的實施對完成兩個核心指標(biāo)的貢獻(xiàn)作用。相比之下,耕地方面的考核要求落實難度比污染地塊考核要求落實難度要大,各省因優(yōu)先考慮耕地方面的指標(biāo)任務(wù)要求,高度重視這些指標(biāo)在轄區(qū)范圍內(nèi)的分解落實,利用好現(xiàn)有各種途徑的土壤污染狀況調(diào)查數(shù)據(jù),設(shè)計好一套科學(xué)、合理的指標(biāo)分解方法,上下做好溝通與銜接,明確轄區(qū)范圍內(nèi)各市、各區(qū)縣的耕地安全利用、耕地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的具體范圍與面積指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上,再進(jìn)一步開展工程措施的組織與實施。
除上述兩個核心指標(biāo)以外,“重慶方案”中還提出了農(nóng)業(yè)污染防控指標(biāo),提出“到2020年,全市糧油、蔬菜、水果主產(chǎn)區(qū)化肥、農(nóng)藥施用量實現(xiàn)零增長,化肥利用率提高到40%,測土配方施肥技術(shù)推廣覆蓋率達(dá)到93%,規(guī)?;B(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)配套廢棄物處理設(shè)施比例達(dá)到75%、正常運(yùn)行率達(dá)90%”。重慶市市一個農(nóng)業(yè)大省,省內(nèi)土壤面源污染較為嚴(yán)重,“重慶計劃”將農(nóng)業(yè)面源污染控制的關(guān)鍵問題,即化肥、農(nóng)藥和畜禽養(yǎng)殖污染防治等中的主要要求列入到考核指標(biāo)中,顯示出重慶對農(nóng)業(yè)面源污染控制的高度重視?!瓣兾鞣桨浮边€提出“國控和省控二級土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)位達(dá)標(biāo)率不低于82%;耕地土壤環(huán)境質(zhì)量點(diǎn)位達(dá)標(biāo)率不低于81%”的指標(biāo)要求。筆者認(rèn)為,過去開展的土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測工作,主要體現(xiàn)在點(diǎn)位上,《全國土壤環(huán)境質(zhì)量狀況公報》提出的也是土壤點(diǎn)位超標(biāo)情況,在“污染耕地安全利用率”這一體現(xiàn)覆蓋面積的指標(biāo)和“污染地塊安全利用率”這一體現(xiàn)數(shù)量的指標(biāo)基礎(chǔ)上,增加“監(jiān)測點(diǎn)位達(dá)標(biāo)率”指標(biāo),有利于與過去的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行延續(xù)性對比分析,體現(xiàn)污染防治的效果,是兩個核心指標(biāo)的重要補(bǔ)充。
3. 重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)
“國家土十條”從重點(diǎn)監(jiān)管的重金屬污染物和有機(jī)污染物類型出發(fā),確定產(chǎn)生這些污染物的重點(diǎn)行業(yè)為國家層面上的重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè),包括有色金屬礦采選、有色金屬冶煉、石油開采、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等八大行業(yè),其中有色金屬礦采選、有色金屬冶煉、化工中的基礎(chǔ)化學(xué)原料制造和涂料、油墨、顏料及類似產(chǎn)品制造等、電鍍、制革等行業(yè)為我國重金屬防控重點(diǎn)行業(yè)。各省土十條也明確提出了本省的重點(diǎn)防控行業(yè),本文分析的15個省級方案中,內(nèi)蒙古、江西、甘肅等3省提出的重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)與國家確定的8個重點(diǎn)行業(yè)一致,湖南、廣東、廣西、四川、貴州、云南、上海等12個省(市區(qū))不盡相同,體現(xiàn)了地方行業(yè)特點(diǎn)和防控重點(diǎn)。見表3所示。
表3 相關(guān)省份重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)匯總分析
根據(jù)上表,四川、江蘇確定的重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)數(shù)量最多,均達(dá)到12個。四川將除石油開采以外的國家7個重點(diǎn)行業(yè)均納入,江蘇除將國家確定的8個行業(yè)全部納入,四川新增醫(yī)藥、鉛酸蓄電池、汽車制造、危險廢物處置、天然(頁巖)氣開采等5個重點(diǎn)行業(yè),尤其是天然(頁巖)氣開采行業(yè),具有很強(qiáng)的地方特色,需要四川大力探索該行業(yè)的土壤環(huán)境監(jiān)管要求,江蘇新增了農(nóng)藥、鉛蓄電池、鋼鐵、危險廢物利用處置等4個重點(diǎn)行業(yè),反映出該省涉及的工業(yè)行業(yè)門類多、企業(yè)類型的土壤環(huán)境監(jiān)管任務(wù)重的特定。其次為上海,上海確定的重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)和設(shè)施范圍數(shù)量多,達(dá)到11個,將危險化學(xué)品生產(chǎn)儲存及使用等涉及面較大的行業(yè)納入,同時將儲油庫加油站、生活垃圾收集處理處置、污水處理污泥處置等3種特定類型的市政設(shè)施一并納入,監(jiān)管面大,具有很強(qiáng)的地方特色。再次為云南省,達(dá)到10個行業(yè),在國家8個重點(diǎn)行業(yè)的基礎(chǔ)上,新增印染、危險廢物處置等2個行業(yè),監(jiān)管任務(wù)繁重。
根據(jù)上表,石油開采行業(yè)、焦化行業(yè)在相關(guān)省份中分布較少,污染并不突出,因此廣東、廣西等省將石油開采行業(yè)并不作為本省重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)。需要重視的是各省新增的重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè),其中鉛酸蓄電池行業(yè)、醫(yī)藥制造、危險廢物利用處置等3個行業(yè)較為突出。土壤重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)往往也是危險廢物產(chǎn)生的重點(diǎn)行業(yè),對企業(yè)實施的土壤環(huán)境監(jiān)管內(nèi)容應(yīng)和對企業(yè)實施的危險廢物監(jiān)管內(nèi)容密切聯(lián)系起來,地級市人民政府在與土壤重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)簽訂任務(wù)書時,應(yīng)將企業(yè)危險廢物監(jiān)管要求一并納入,推動危險廢物安全、規(guī)范管理,以減少土壤環(huán)境污染。
鉛酸蓄電池行業(yè)是我國重金屬防控重點(diǎn)行業(yè)之一,其產(chǎn)生的大氣、水環(huán)境中的鉛污染最終都會形成土壤污染,“十二五”期間我國淘汰關(guān)閉一大批小型落后的鉛酸蓄電池生產(chǎn)和組裝企業(yè),這些企業(yè)遺留的生產(chǎn)場地具有鉛污染潛在風(fēng)險,繼續(xù)保留的企業(yè)通過兼并重組等方式,不斷擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模,在產(chǎn)過程中鉛污染的防治也是需要持續(xù)推進(jìn)的。廣東、四川、江蘇、浙江、重慶等省市均將鉛酸蓄電池行業(yè)納入了省級重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)范圍內(nèi),這些省也是我國鉛酸電池生產(chǎn)的主要省份,分布有不同數(shù)量的鉛酸電池生產(chǎn)企業(yè)或者園區(qū)(集中區(qū))。醫(yī)藥制造行業(yè)中主要是化學(xué)藥品原料藥制造業(yè),在生產(chǎn)過程中會產(chǎn)生數(shù)量較大的處置難度較高的危險廢物,以及含重金屬的廢水(含砷、鎳、汞等)、揮發(fā)性半揮發(fā)性有機(jī)污染物、多環(huán)芳烴類污染物等,各種污染物進(jìn)入土壤后,會形成環(huán)境風(fēng)險較大的污染地塊。廣東、四川、重慶均將醫(yī)藥制造業(yè)納入了省級重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)范圍內(nèi)。與此同時,廣東、四川、江蘇、云南等省將危險廢物處置行業(yè)納入重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè),包括納入危險廢物許可證管理中的危險廢物綜合利用企業(yè)、綜合性處置企業(yè)一并納入,反應(yīng)出對危險廢物處置業(yè)造成土壤污染的認(rèn)識已經(jīng)被相關(guān)省份所重視,其污染物類型往往較多,對土壤造成的污染較重,數(shù)量較多的不規(guī)范填埋設(shè)施、危險廢物填埋設(shè)施等風(fēng)險防控和治理修復(fù)難度均較大。不規(guī)范填埋設(shè)施的整治項目逐步成為部分省份增長較快的土壤修復(fù)重點(diǎn)方向。
需要注意的是,開展重點(diǎn)監(jiān)管的工業(yè)行業(yè)和開展土壤環(huán)境污染狀況詳細(xì)調(diào)查涉及的工業(yè)行業(yè)不是同一個概念。重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)主要是指日常土壤環(huán)境管理中的監(jiān)管對象,主要針對在產(chǎn)企業(yè)而言,目的為進(jìn)一步預(yù)防和監(jiān)控土壤污染,是根據(jù)重點(diǎn)防控的污染物對象而提出的行業(yè)類型。土壤污染狀況詳細(xì)調(diào)查涉及的行業(yè)數(shù)量多于日常重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)數(shù)量,如詳細(xì)調(diào)查中,國家將紡織業(yè)、造紙和紙制品業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、化學(xué)纖維制造業(yè)、倉儲業(yè)等行業(yè)均納入了調(diào)查范圍,其目的是要全面掌握若干工業(yè)行業(yè)帶來的土壤環(huán)境污染問題?!爸貞c方案”提出了8個重點(diǎn)防控行業(yè),同時提出在開展詳細(xì)調(diào)查時,還需進(jìn)一步納入焦化、石油開采、石油加工、制革等4個行業(yè),不能將日常監(jiān)管重點(diǎn)行業(yè)與納入詳細(xì)調(diào)查的行業(yè)范圍進(jìn)行混淆。
來源:環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院