9.污染土地治理修復(fù)
相關(guān)省份圍繞土壤環(huán)境治理修復(fù)提出的相關(guān)要求歸納如下表所示?？傮w來(lái)看，各省均是遵循“國(guó)家土十條”提出的治理修復(fù)的土壤重點(diǎn)對(duì)象，即針對(duì)耕地而言，主要在考慮污染程度、影響范圍、對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的影響等因素，在污染耕地集中區(qū)域優(yōu)先開(kāi)展（湖南提出重點(diǎn)在耕地重金屬中輕度污染集中區(qū)域開(kāi)展治理與修復(fù)）；針對(duì)污染地塊而言，則是以擬開(kāi)發(fā)的用途（擬開(kāi)發(fā)建設(shè)居住、商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公共服務(wù)設(shè)施等項(xiàng)目的污染地塊為重點(diǎn)）為導(dǎo)向，確定具體的地塊范圍。各省主要內(nèi)容匯總?cè)缦卤怼?
表7 部分省份建設(shè)用地治理修復(fù)主要任務(wù)要求
各省方案中均明確提出編制省級(jí)治理修復(fù)規(guī)劃的任務(wù)要求，其中四川、廣西、廣東、江蘇、重慶等?。▍^(qū)）等還提出各地級(jí)市也需編制市級(jí)治理修復(fù)規(guī)劃。各省計(jì)劃對(duì)治理修復(fù)規(guī)劃主要內(nèi)容所提要求與“國(guó)家土十條”相似，沒(méi)有進(jìn)一步細(xì)化。
當(dāng)前，部分省市啟動(dòng)了省級(jí)土壤污染治理修復(fù)規(guī)劃的編制工作。筆者認(rèn)為該規(guī)劃編制中，應(yīng)以完成國(guó)家下達(dá)各省的耕地類治理修復(fù)面積、土壤治理修復(fù)示范工程項(xiàng)目等兩個(gè)方面的考核要求，以及各地可預(yù)見(jiàn)的場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)利用的場(chǎng)地為主要對(duì)象，重點(diǎn)明確每個(gè)項(xiàng)目的地理位置、治理修復(fù)工程規(guī)模等，明確治理修復(fù)的技術(shù)路線、技術(shù)要求，同時(shí)圍繞治理修復(fù)工程實(shí)施需要，提出土壤環(huán)境管理主要制度要求、土壤治理修復(fù)技術(shù)管理體系建設(shè)任務(wù)、治理修復(fù)工程項(xiàng)目全過(guò)程管理要求和任務(wù)。
各省計(jì)劃均提出建立治理修復(fù)項(xiàng)目庫(kù)的任務(wù)要求，一些稱為項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，一些成為項(xiàng)目庫(kù)，但均沒(méi)有項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的技術(shù)要求，包括項(xiàng)目庫(kù)中項(xiàng)目類型。2015年環(huán)保部下文建立國(guó)家層面上的大氣、水、土壤、重金屬、危險(xiǎn)廢物等不同類型的項(xiàng)目庫(kù)，各省在環(huán)保部要求下，也陸續(xù)啟動(dòng)省級(jí)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)建設(shè)，2016年湖南省、四川省等部分省份也明確專門建立土壤污染防治儲(chǔ)備庫(kù)，湖南省提出儲(chǔ)備庫(kù)中項(xiàng)目類型包括“預(yù)防保護(hù)類”、“風(fēng)險(xiǎn)管控類”、“治理修復(fù)類”等三種類型，“重慶計(jì)劃”明確提出根據(jù)“嚴(yán)格管控農(nóng)用地清單”、“優(yōu)先管理污染地塊”清單建立項(xiàng)目庫(kù)，從而明確了管理工作中建立的清單與項(xiàng)目庫(kù)中項(xiàng)目來(lái)源的關(guān)系，提高了建立清單制度的現(xiàn)實(shí)作用。筆者認(rèn)為，結(jié)合土壤污染防治任務(wù)實(shí)施需要，建議入庫(kù)項(xiàng)目類型包括：（1）區(qū)域性和具體地塊上的土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查、分析與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；（2）土壤監(jiān)管重點(diǎn)企業(yè)，與實(shí)施土壤污染物排放控制密切相關(guān)的污染防治項(xiàng)目；（3）尾礦庫(kù)、廢渣堆放場(chǎng)、生活垃圾填埋處置設(shè)施、畜禽養(yǎng)殖污染防治等項(xiàng)目；（4）農(nóng)田的風(fēng)險(xiǎn)管控和治理修復(fù)項(xiàng)目；（5）污染地塊的整治修復(fù)和風(fēng)險(xiǎn)管控工程；（6）土壤環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)，如監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)、儀器設(shè)備購(gòu)置、制度建設(shè)、方案編制等；（7）標(biāo)準(zhǔn)、指南、評(píng)估等管理和工程項(xiàng)目支撐性項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)防控、分區(qū)、承載力等科研支撐項(xiàng)目；（8）區(qū)域土壤環(huán)境宣傳教育相關(guān)內(nèi)容。需要注意的是，需要建立并動(dòng)態(tài)更新本市土壤污染治理修復(fù)項(xiàng)目管理數(shù)據(jù)庫(kù)。建議各省制定土壤污染防治項(xiàng)目全過(guò)程管理辦法，從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)的建設(shè)和管理開(kāi)始，到土壤污染防治項(xiàng)目完成后為止，制定一套規(guī)范的，具有操作性的管理文件，便于土壤污染防治項(xiàng)目的規(guī)范化管理。
“廣東方案”提出“污染耕地治理與修復(fù)實(shí)施方案由縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)部門組織制定”。2016年11月環(huán)保部頒發(fā)的《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》（征求意見(jiàn)稿）中提出了不同情況下的農(nóng)用地污染責(zé)任人，當(dāng)污染責(zé)任人滅失或者無(wú)法確定的，由所在地縣級(jí)人民政府承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，該責(zé)任包括治理修復(fù)實(shí)施方案的編制。由此可見(jiàn)，“廣東方案”將治理修復(fù)方案編制的責(zé)任人進(jìn)行了明確，統(tǒng)一提出由各級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門承擔(dān)，而并非各級(jí)環(huán)保部門，由此廣東省土壤污染治理修復(fù)工程項(xiàng)目的組織實(shí)施主要由農(nóng)業(yè)部門承擔(dān)。
10.試點(diǎn)任務(wù)設(shè)計(jì)
“國(guó)家土十條”共計(jì)提出16個(gè)方面的試點(diǎn)性任務(wù)。各省計(jì)劃中也提出了相應(yīng)的試點(diǎn)計(jì)劃。如下表所示。
表8 部分省份提出的土壤污染防治主要試點(diǎn)任務(wù)匯總
總體而言，各省方案均是在“國(guó)家土十條”確定的試點(diǎn)任務(wù)范圍內(nèi)進(jìn)行設(shè)計(jì)，但內(nèi)容描述上，基本未對(duì)試點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行細(xì)化設(shè)計(jì)。這就需要實(shí)施過(guò)程中，將試點(diǎn)任務(wù)落地化，承擔(dān)試點(diǎn)任務(wù)的責(zé)任單位應(yīng)及時(shí)開(kāi)展試點(diǎn)工作方案的設(shè)計(jì)。
“廣東計(jì)劃”提出探索開(kāi)展地級(jí)以上市土壤環(huán)境功能區(qū)劃試點(diǎn)和在珠三角污染地塊環(huán)境監(jiān)管試點(diǎn)兩項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)，土壤環(huán)境功能區(qū)劃在我國(guó)尚無(wú)成熟方法，目前國(guó)家層面正在開(kāi)展土壤環(huán)境功能區(qū)劃方法的研究，需要在特定地區(qū)先行開(kāi)展試點(diǎn)后再逐步推廣?！笆濉睍r(shí)期環(huán)境保護(hù)部在湖南、重慶等?。ㄊ校┖徒K常州等地級(jí)市開(kāi)展土壤環(huán)境監(jiān)管試點(diǎn)，重點(diǎn)在土壤環(huán)境監(jiān)管制度、土壤污染防治投融資等方面進(jìn)行試點(diǎn)，廣東方案提出珠三角地區(qū)開(kāi)展污染地塊環(huán)境監(jiān)管試點(diǎn)，需要在環(huán)保部組織的試點(diǎn)省市的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，進(jìn)一步深入開(kāi)展試點(diǎn)工作，尤其是跨行政區(qū)域的土壤環(huán)境管理和應(yīng)急管理方面。
11. 土壤污染防治先行區(qū)建設(shè)
“國(guó)家土十條”確定在6個(gè)地級(jí)城市開(kāi)展土壤污染防治先行區(qū)建設(shè)，要求先行區(qū)所在地級(jí)市人民政府編制先行區(qū)建設(shè)方案，明確先行的任務(wù)要求。省級(jí)方案中各先行區(qū)主要任務(wù)如下表所示。
表9 國(guó)家先行區(qū)建設(shè)任務(wù)匯總
從上表可以看出，各省均重視先行區(qū)在土壤污染防治制度建設(shè)（包括土壤環(huán)境管理制度和污染防治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等）和加快推進(jìn)示范工程、開(kāi)展技術(shù)示范等兩個(gè)方面的先行要求。河池先行區(qū)和韶關(guān)先行區(qū)還分別提出了依托示范項(xiàng)目，開(kāi)展產(chǎn)業(yè)化示范基地和和土壤污染防治示范基地的任務(wù)，對(duì)示范項(xiàng)目提出了更高的要求。
“廣東方案”提出了廣東省環(huán)保廳與韶關(guān)市人民政府共建韶關(guān)國(guó)家先行區(qū)，這是組織建設(shè)方式上的重大創(chuàng)新。省環(huán)保廳從監(jiān)督與指導(dǎo)的“局外人”身份調(diào)整成為直接參與示范區(qū)建設(shè)的“參與者”身份，直接參與到先行區(qū)建設(shè)的設(shè)計(jì)、組織實(shí)施和成效評(píng)估中，將更好利用自身政策制定、管理經(jīng)驗(yàn)、能力建設(shè)、資源整合、資金調(diào)配等方面的優(yōu)勢(shì)，尤其是組織管理能力方面的條件，為韶關(guān)市先行區(qū)建設(shè)創(chuàng)造積極條件。但同時(shí)也需要注意的是，韶關(guān)市政府是先行區(qū)建設(shè)的責(zé)任主體，在共建過(guò)程中，需要充分發(fā)揮和尊重韶關(guān)市各級(jí)政府的積極性和選擇。近期河池市環(huán)保局發(fā)布了“治理修復(fù)類項(xiàng)目前期技術(shù)服務(wù)、調(diào)查評(píng)估類項(xiàng)目、風(fēng)險(xiǎn)防控類項(xiàng)目總承包（2016~2020年度）”招標(biāo)公告，計(jì)劃選擇一家綜合性單位，全面承擔(dān)起“十三五”期間土壤污染防治和治理修復(fù)類項(xiàng)目的前期工作，克服單一項(xiàng)目各自獨(dú)立實(shí)施、總體成效難以呈現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，加強(qiáng)項(xiàng)目前期階段的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)一策劃，加強(qiáng)項(xiàng)目的統(tǒng)一組織管理，這是區(qū)域性土壤污染防治環(huán)境管理組織實(shí)施方式上的重要?jiǎng)?chuàng)新，值得大力實(shí)踐和推進(jìn)。黃石先行區(qū)正在積極引進(jìn)并開(kāi)展國(guó)家環(huán)境保護(hù)污染場(chǎng)地和地下水修復(fù)工程技術(shù)中心黃石基地的建設(shè)，提高土壤污染防治技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化能力，對(duì)地方培養(yǎng)專業(yè)人才。
國(guó)家先行區(qū)建設(shè)得到了中央財(cái)政土壤污染防治專項(xiàng)資金的大力支持，如2016年下達(dá)的第一批中央土壤專項(xiàng)資金中，河池先行區(qū)獲得2.69億元，黃石先行區(qū)獲得2億元，常德和韶關(guān)先行區(qū)分別獲得1.5億元、1.24億元。但當(dāng)前6個(gè)先行區(qū)建設(shè)的總體進(jìn)度較為緩慢，2016年獲得的第一批資金的執(zhí)行率普遍偏低，部分先行區(qū)還尚未將資金分配到具體項(xiàng)目上。目前先行區(qū)建設(shè)面臨的主要問(wèn)題表現(xiàn)在：土壤環(huán)境管理隊(duì)伍薄弱、對(duì)土壤污染防治政策不熟悉、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏污染情況不清、管理決策能力差和時(shí)間滯后、缺乏對(duì)工程項(xiàng)目策劃與組織實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)、缺乏專家隊(duì)伍和技術(shù)支持能力，等等，加上實(shí)施耕地污染防治可能會(huì)引發(fā)群眾上訪事件，從而對(duì)造成社會(huì)不穩(wěn)定因素的擔(dān)憂，以及地方各級(jí)政府相關(guān)人事的變動(dòng)造成工作上不能很好地持續(xù)推動(dòng)。市級(jí)層面上，目前可以做到有專人在負(fù)責(zé)土壤污染防治方面的工作（河池、常德成立了土壤污染防治科，黃石由固體廢物管理中心同時(shí)負(fù)責(zé)承擔(dān)土壤管理工作），但真正實(shí)施各項(xiàng)任務(wù)的是各區(qū)縣人民政府，各區(qū)縣人民政府是落實(shí)土壤污染防治各項(xiàng)任務(wù)的最終責(zé)任主體，一方面，無(wú)論從政府組織還是到區(qū)縣環(huán)保部門內(nèi)部，都很難保證有專人從事土壤污染防治工作，在當(dāng)前大氣、水領(lǐng)域污染防治任務(wù)和各項(xiàng)考核、各種督查等已經(jīng)比較繁重的情況下，土壤污染防治工作很難持續(xù)、穩(wěn)定推進(jìn)。同時(shí)由于普遍缺乏技術(shù)支撐力量，也給現(xiàn)實(shí)工作帶來(lái)很大壓力和阻力，先行區(qū)的先行作用尚未真正發(fā)揮出來(lái)。
6個(gè)先行區(qū)都是我國(guó)重金屬防控任務(wù)繁重的地區(qū)，基本都面臨礦產(chǎn)資源枯竭后城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的艱巨任務(wù)，這些城市在歷史上為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出重要?dú)v史性貢獻(xiàn)的同時(shí)，造成了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境污染和破壞，環(huán)境整治歷史欠賬問(wèn)題重，土壤污染問(wèn)題本身面臨很多管理、技術(shù)、工程、經(jīng)驗(yàn)等方面尚不成熟的問(wèn)題，比國(guó)內(nèi)很多城市開(kāi)展土壤污染防治相比本身就具有很大難度。在這樣的地區(qū)開(kāi)展國(guó)家先行區(qū)建設(shè)，破解上述普適性的難題，的確需要上下齊心聯(lián)動(dòng)，多方面支持。筆者認(rèn)為應(yīng)充分認(rèn)識(shí)如下問(wèn)題：1、突出階段性任務(wù)，重點(diǎn)任務(wù)先行示范。6個(gè)先行區(qū)土壤污染防治是個(gè)長(zhǎng)期艱巨的任務(wù)，“十三五”重點(diǎn)在制度建設(shè)先行、風(fēng)險(xiǎn)管控先行、污染源頭防控先行等方面切實(shí)取得成效和可推廣的經(jīng)驗(yàn)；圍繞本先行區(qū)主要污染特點(diǎn)和主要考核指標(biāo)要求，確定幾項(xiàng)典型的，體現(xiàn)先行示范意義的重點(diǎn)任務(wù)和重點(diǎn)工程，全力、持續(xù)予以推進(jìn)，通過(guò)亮點(diǎn)任務(wù)帶動(dòng)其他任務(wù)向前推進(jìn)，切忌面面俱到。2、開(kāi)展項(xiàng)目組織管理模式上的大膽創(chuàng)新和實(shí)踐是非常重要的。先行區(qū)建設(shè)總體任務(wù)繁重，資金支持量大，工程數(shù)量多，若地方人民政府或環(huán)境管理部門仍采取傳統(tǒng)的工程項(xiàng)目管理和組織方式，恐難適應(yīng)繁重的工程建設(shè)任務(wù)，應(yīng)在這方面大膽創(chuàng)新。3、如何真正體現(xiàn)是國(guó)家級(jí)別的先行區(qū)建設(shè)，而非市級(jí)層面上的建設(shè)。若要體現(xiàn)國(guó)家建設(shè)水平，就必須上下聯(lián)動(dòng)，充分吸引高水平的、穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)力量進(jìn)入到先行區(qū)建設(shè)中，在組織機(jī)構(gòu)、人力建設(shè)、制度建設(shè)等方面充分“引智”，建立穩(wěn)定、高效、有序的土壤污染防治市場(chǎng)氛圍、產(chǎn)業(yè)集聚力量、人力支持隊(duì)伍是非常重要的，這是各先行區(qū)建設(shè)的必經(jīng)之路，需要各先行區(qū)放開(kāi)思路， 必須“走得出去”，更要“引得進(jìn)來(lái)”。
除上述國(guó)家土壤污染防治先行區(qū)建設(shè)內(nèi)容對(duì)比分析外，相關(guān)省份方案中也借鑒“國(guó)家土十條”思路，在省內(nèi)也選擇適當(dāng)?shù)貐^(qū)開(kāi)展省級(jí)先行區(qū)建設(shè)。有關(guān)內(nèi)容匯總見(jiàn)表10。包括陜西潼關(guān)縣先行區(qū)、重慶10個(gè)區(qū)縣（自治縣）示范區(qū)、四川3個(gè)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控試點(diǎn)區(qū)和8個(gè)縣（市、區(qū)）先行示范區(qū)、云南3個(gè)縣（市、區(qū)）建設(shè)等?？梢钥闯觯嚓P(guān)省份在區(qū)縣級(jí)層面上開(kāi)展省級(jí)先行區(qū)建設(shè)，一方面，與國(guó)家在地級(jí)市層面上開(kāi)展先行區(qū)建設(shè)具有關(guān)聯(lián)性和對(duì)應(yīng)性，同時(shí)，也具有較好的操作可能性。
表10 相關(guān)省級(jí)先行區(qū)建設(shè)任務(wù)匯總
貴州省要求省級(jí)先行區(qū)力爭(zhēng)在2020年實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的基本消除，四川提出在3個(gè)地級(jí)市開(kāi)展土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控試點(diǎn)建設(shè)，重點(diǎn)探索不同風(fēng)險(xiǎn)類型下的風(fēng)險(xiǎn)管控模式，這與國(guó)家土十條倡導(dǎo)的“風(fēng)險(xiǎn)管控”核心思想具有很好的響應(yīng)關(guān)系，是“貴州方案”和“四川方案”的亮點(diǎn)性內(nèi)容，具有較強(qiáng)的開(kāi)創(chuàng)性，值得國(guó)家給予關(guān)注和指導(dǎo)。建議開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)管控試點(diǎn)建設(shè)中，探索區(qū)域土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃方法，分建設(shè)用地和農(nóng)用地兩種類型，劃定土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不同等級(jí)的區(qū)域，根據(jù)不同等級(jí)水平和類型，制定不同的風(fēng)險(xiǎn)防控技術(shù)路線和技術(shù)方法，選擇典型農(nóng)用地和建設(shè)用地地塊開(kāi)展管控技術(shù)示范，建立風(fēng)險(xiǎn)管控配套制度。
建議國(guó)家盡快出臺(tái)先行區(qū)建設(shè)指導(dǎo)性意見(jiàn)，一方面，進(jìn)一步明確國(guó)家先行區(qū)建設(shè)技術(shù)路徑，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，同時(shí)也為省級(jí)先行區(qū)建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)，目前各省級(jí)先行區(qū)和四川風(fēng)險(xiǎn)管控試點(diǎn)區(qū)域都在實(shí)施方案編制階段，可以很好參考國(guó)家先行區(qū)建設(shè)要求，在明確方向的前提下進(jìn)行針對(duì)性設(shè)計(jì)。
來(lái)源：土壤環(huán)境修復(fù)聯(lián)盟
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