摘 要：分析了我國上海、北京、廣州等地黑臭水體治理的實踐和探索。結(jié)合《水污染防治行動計劃》的落實和執(zhí)行，對黑臭水體治理從源頭預(yù)防、系統(tǒng)治理和公眾監(jiān)督等方面進行了總體設(shè)計，并提出了制定排查方案、編制達標(biāo)方案、建立組織機制、強化制度建設(shè)以及嚴格責(zé)任考核等優(yōu)先行動方向。
水是城市發(fā)展的重要自然資源、經(jīng)濟資源、社會資源和生態(tài)基礎(chǔ)要素，水在城市中穿梭和流動，對于維持城市生態(tài)功能和安全穩(wěn)定具有重要作用。在快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進程中，由于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)嚴重滯后，部分城市河道淪為工業(yè)廢水、生活污水和農(nóng)田退水集中排污的主要通道，污染物排放量大且空間分布集中，河流污凈比高，水體自凈能力弱，容易造成缺氧和富營養(yǎng)化，形成黑臭水體。城市黑臭水體已經(jīng)成為一種城市病，所有城市幾乎無一幸免。國務(wù)院印發(fā)的《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”）為黑臭水體治理劃定了路線圖，明確了時間表，即到2020年，我國地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)；到2030年，城市建成區(qū)黑臭水體總體得到消除。
我國黑臭水體治理實踐
我國黑臭水體的治理，最早可以追溯到1996年的上海蘇州河環(huán)境綜合整治。近年來，黑臭水體治理逐漸受到地方政府的高度重視，并已經(jīng)開展了相關(guān)實踐?！八畻l”將公眾身邊黑臭水體作為國家戰(zhàn)略的重點，體現(xiàn)自下而上的公眾訴求，也是自上而下回歸水治理本質(zhì)的重要舉措。
近年來，北京市在全市范圍內(nèi)實施“治臟、治亂、治臭”為重點的河湖水環(huán)境整治行動。2013年，市政府印發(fā)了《加快河湖生態(tài)環(huán)境建設(shè)與管理工作的意見》（2013—2015年），確立了河湖的“五無”目標(biāo)，即無垃圾渣土、無集中漂浮物、無非法排污、無明顯臭味、無違章建筑物。2013年，開展了河湖的“百日整治”行動，重點集中治理群眾最關(guān)心、問題最突出的20條段、200公里河道，通過整治河湖環(huán)境衛(wèi)生、向河湖補充環(huán)境用水、建設(shè)臨時應(yīng)急污水處理設(shè)施、實施雨污水管網(wǎng)清淤、開展河湖生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、利用技術(shù)手段改善河湖水質(zhì)等措施，促進了河湖水環(huán)境質(zhì)量的改善。北京市黑臭水體環(huán)境綜合整治對象、目標(biāo)明確，手段綜合，達到了改善水質(zhì)的目的。
2005年，為了改進河涌的治理效果，廣州市制訂了《廣州市中心城區(qū)河涌水系規(guī)劃》，結(jié)合水系梳理、截污治污、調(diào)水補水、群閘聯(lián)控、河道清淤、植被復(fù)育、景觀營造、生態(tài)堤岸建設(shè)等各項因素，將河涌整治作為一項綜合性的系統(tǒng)工程來進行規(guī)劃，形成了“截污治污、補水調(diào)水、引水濟涌、堤固岸綠、生態(tài)自然”的水環(huán)境治理思路，規(guī)劃的實施標(biāo)志著廣州市河涌水系的治理進入了綜合整治階段。2013年，廣東省印發(fā)了《南粵水更清行動計劃》，據(jù)此各市結(jié)合實際大力推進城市內(nèi)河涌整治，珠三角地區(qū)全面開展每個城鎮(zhèn)整治一條重污染河涌，廣州、佛山實行“一河一策”“一涌一人”，明確每條河涌整治的具體措施和責(zé)任單位。2013年7月起，廣州市環(huán)保局開始定期公布50條河涌水質(zhì)信息，讓公眾知悉治理成效。廣州市通過規(guī)劃完成黑臭水體治理的頂層設(shè)計，多手段綜合達到系統(tǒng)治理河涌的目標(biāo)，并實行信息公開，接受社會監(jiān)督。
2013年，江蘇省印發(fā)了《全省城市河道環(huán)境綜合整治工作指導(dǎo)意見的通知》，以市、縣兩級城市河道為重點，統(tǒng)籌推進控源截污、環(huán)境整治、清淤疏浚、調(diào)水引流、生態(tài)修復(fù)，提升城市河道生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，改善城市人居環(huán)境。圍繞“五水共治”，杭州市出臺了一系列的三年行動計劃，2014—2016年，將深入實施“工程治水、管理治水、結(jié)構(gòu)治水”三大舉措，全方位破解制約城市發(fā)展的水問題。
黑臭水體治理存在的主要問題
雖然上海、北京、廣州、江蘇和浙江等地在黑臭水體治理方面進行了有益的探索和實踐，但是在全國范圍內(nèi)全面消除城市黑臭水體，仍然面臨著一些困難和問題。
一是底數(shù)不清，缺少明確規(guī)范的判定標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。目前，很多城市河道沒有監(jiān)測斷面，河道水質(zhì)狀況尚未被掌握。國家尚未發(fā)布黑臭水體判定的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，地方政府在進行黑臭水體調(diào)查、評估和判定時具有較大的自由裁量權(quán)，存在各省之間以及各地市之間黑臭水體河長、面積等不匹配的情形，而且城市黑臭水體治理事關(guān)城市水環(huán)境狀況排名，地方政府在公布清單和治理進度方面存在猶豫和矛盾的心理。同時，存在認為排污控制區(qū)的河道黑臭是正?，F(xiàn)象的理解誤區(qū)。
二是治理手段單一，系統(tǒng)性不足制約黑臭水體治理成效。部分城市黑臭水體治理寄希望于污水截流、清淤、筑壩、護岸等措施，治理手段比較單一，有些地方采用在河溝、河渠上“加蓋”，當(dāng)作排污暗溝，雖然暫時避免了臭味的散發(fā)，改善了感觀，但加蓋后封于地下的河流水質(zhì)也會進一步惡化，會對流域水系造成毀滅性破壞。為了打造城市水體景觀，很多地方建設(shè)了橡膠壩，由此導(dǎo)致下游地區(qū)基本斷流，斷頭河、有河皆干、有水皆污的現(xiàn)象比比皆是。為了防洪泄洪，部分地方改河道自然護坡為混凝土護坡，甚至“三面光”——河的兩岸和河底均被混凝土襯上，嚴重阻礙了水陸生態(tài)系統(tǒng)的聯(lián)系，破壞了水體的生態(tài)系統(tǒng)平衡。黑臭水體的治理普遍缺乏規(guī)范化設(shè)計和宏觀導(dǎo)向指引。消除黑臭僅僅是城市水體治理的最初標(biāo)準(zhǔn)，城市水體要成為公眾的親水空間，成為城市的生態(tài)廊道和綠網(wǎng)，城市黑臭水體治理亟需進行頂層設(shè)計，進行規(guī)范化的指導(dǎo)。
三是協(xié)調(diào)機制不完善，城市黑臭水體治理作為水治理的重要內(nèi)容，“九龍治水水不治”的困局尚未打破，治水合力尚未形成。城市黑臭水體治理涉及多行政管理部門，污染物排放監(jiān)督管理涉及環(huán)境保護部門，排污口設(shè)置以及河道管理涉及水利（水務(wù)）部門，污水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及住建部門，其他還涉及景觀、規(guī)劃、土地等主管部門，管理協(xié)調(diào)難度大。
四是管理機制不健全，黑臭水體存在反彈的可能。黑臭水體在治理過程中，如果污染源治理不徹底、治理后管理不到位，很容易出現(xiàn)黑臭水體反彈的情形，表現(xiàn)為豐水期好、枯水期差，晴天時水質(zhì)好，下雨天又黑又臭的情形。黑臭水體治理必須堅持工程項目和管理制度并重，兩手抓，兩手都要硬，共同促進黑臭水體的消除以及良好水體的恢復(fù)。
黑臭水體治理的總體設(shè)計
其一，黑臭水體的治理必須同城市開發(fā)和建設(shè)協(xié)同推進，避免新增城市黑臭水體。黑臭水體的形成與城市的無序開發(fā)和建設(shè)密切相關(guān)。黑臭水體的治理需融入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，與生態(tài)城市建設(shè)、海綿城市建設(shè)以及地下綜合管廊城市建設(shè)等相融合。編制《城市環(huán)境總體規(guī)劃》引導(dǎo)和優(yōu)化城市開發(fā)建設(shè)，嚴格城市水域空間的藍線管控，為城市河湖保護提供生態(tài)屏障。加強城市良好水體保護，防止水質(zhì)退化，避免新增城市黑臭水體。
其二，黑臭水體治理必須堅持綜合施策和系統(tǒng)治理，實現(xiàn)河暢水清岸綠景美的目的。國家層面應(yīng)制定和出臺“黑臭水體評定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”“黑臭水體綜合整治方案編制技術(shù)指南”“黑臭水體消除驗收標(biāo)準(zhǔn)”等技術(shù)文件，加強黑臭水體環(huán)境綜合整治的全過程管理，指導(dǎo)地方各級政府開展環(huán)境綜合整治工作。首先是要減少污染物排放，強化城市管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切斷直排入河的污染通道；重視城市面源治理，減少初期雨水污染對河道水體的沖擊；實施河道生態(tài)疏浚，減少內(nèi)源污染；城市污水處理廠尾水通過人工濕地、凈化塘等進行深度處理和回補河流，給城市水體進一步減負；其次是重視河道補水，及時將再生黑臭水體的治理必須同城市開發(fā)和建設(shè)協(xié)同推進，避免新增城市黑臭水體。水、雨水等補充到河道，保證河道生態(tài)流量，維持河道水體流動性；最后是重視河道的生態(tài)化改造，通過跌水以及曝氣設(shè)施建設(shè)等改善水動力條件，解決河道流速慢、水動力不足的問題，提高水體的自凈能力。
其三，黑臭水體治理需發(fā)揮公眾監(jiān)督，將“互聯(lián)網(wǎng)＋”融入黑臭水體治理。公眾是消除黑臭水體的最大利益相關(guān)者，對黑臭水體具有知情權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。移動互聯(lián)時代為創(chuàng)新環(huán)境保護公眾參與方式、方法和途徑提供了機遇和契機。借助移動互聯(lián)平臺的便捷性，搭建黑臭水體信息平臺，有利于公眾舉報和參與黑臭水體治理。公眾對黑臭水體治理對象、治理進程和治理效果的監(jiān)督管理，有利于倒逼地方政府加快治理進度，早日消除黑臭水體。
其四，黑臭水體治理應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會資本的作用，破解治水融資難的困局。目前，黑臭水體綜合整治的市場化機制不足，資金籌集以地方財政收入為主，未充分調(diào)動社會資本的參與。將黑臭水體整治融入城市建設(shè)中，挖掘與黑臭水體治理相關(guān)周邊土地開發(fā)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng)造能力較強的配套項目資源，實施行業(yè)“打包”，實現(xiàn)組合開發(fā)，吸引社會資本參與，鼓勵采用PPP等模式，達到加快黑臭水體治理的目的。
“水十條”目標(biāo)要求下黑臭水體治理優(yōu)先行動
行動一：制定黑臭水體排查計劃，明確黑臭水體治理清單?！八畻l”是改善水環(huán)境質(zhì)量的行動綱領(lǐng)，黑臭水體治理任務(wù)是“水十條”治理的重點領(lǐng)域?！八畻l”明確提出地級及以上城市建成區(qū)應(yīng)于2015年底前完成水體排查，公布黑臭水體名稱、責(zé)任人及達標(biāo)期限。黑臭水體“拉網(wǎng)式”排查方案是地方政府近期必須開展的工作，為后期黑臭水體治理夯實基礎(chǔ)。
行動二：制定黑臭水體達標(biāo)治理方案，有序開展水體治理?！八畻l”明確提出地級及以上城市于2017年底前實現(xiàn)河面無大面積漂浮物，河岸無垃圾，無違法排污口；于2020年底前完成黑臭水體治理目標(biāo)。直轄市、省會城市、計劃單列市建成區(qū)要于2017年底前基本消除黑臭水體。黑臭水體問題涉及垃圾清運體系建設(shè)、生活污水治理、河道整治、排污口整治和濕地建設(shè)等各項任務(wù)，需要逐個水體編制達標(biāo)治理方案，做到“立治有體、施治有序”。直轄市、省會城市、計劃單列市黑臭水體治理任務(wù)時間緊，需要倒排工期，合理安排治理計劃，集中資金，分段實施。
行動三：成立黑臭水體綜合整治組織管理機構(gòu)，加強黑臭水體治理工作任務(wù)的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。浙江省在實施“五水共治”過程中，各級政府均成立了“五水共治”領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室和工作組，在環(huán)保廳實體運作，為“五水共治”的實施提供組織保障。借鑒浙江省“五水共治”的管理經(jīng)驗，建立黑臭水體治理的組織機制，將黑臭水體的治理任務(wù)分解落實到相關(guān)職能部門，住建、水利、環(huán)保、規(guī)劃等部門各司其職，各盡其職，部門聯(lián)動，協(xié)同推進。同時建立聯(lián)席工作會議制度和信息通報制度，及時協(xié)調(diào)解決實施過程中的有關(guān)問題。
行動四：強化管理制度建設(shè)，嚴防黑臭水體反彈。強化黑臭水體治理的制度體系建設(shè)，用制度保護城市水體，構(gòu)建“護水、保水”的管理機制。注重城市水體的監(jiān)測、清淤、保潔等工作的長效機制建設(shè)，實行合同環(huán)境服務(wù)，鼓勵專業(yè)化公司對城市水體進行日常維護和管理。借助媒體曝光等新手段，建立現(xiàn)場督查、輿論監(jiān)督、社會舉報相結(jié)合的全方位監(jiān)督檢查工作機制。
行動五：落實黑臭水體治理責(zé)任，建立黑臭水體的考核和獎勵機制?？己酥贫鹊闹匾A(chǔ)是建立責(zé)任清晰的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機制。我國廣東、浙江、江蘇等省在河流綜合整治過程中建立了以“河長制”為代表的組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機制。實行“河長制＋保證金”的管理模式，通過河長制落實責(zé)任，倒逼地方政府加大黑臭水體的治理力度；通過保證金獎優(yōu)罰劣，形成制度的激勵和約束，調(diào)動地方政府加快黑臭水體的治理進度。
（本文版權(quán)歸原作者趙越 姚瑞華 徐敏 宋玲玲所有，轉(zhuǎn)載只為交流學(xué)習(xí)使用，如有侵權(quán)請聯(lián)系小編）
來源：白宇 城市黑臭水體治理產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟
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